II SA/Lu 86/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 grudnia 2022 r. znak SKO.PS/40/128/2022 w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Zwierzyńca z 20 lipca 2022 r. nr MOPS.4440.10.2.2022. Zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/40/128/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania D. P. (skarżący lub strona), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zwierzyńca z 20 lipca 2016 r. nr MOPR.4440.10.2.2022 w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Zwierzyńca decyzją z 14 stycznia 2022 r. przyznał skarżącemu zasiłek stały od 8 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 499,35 zł, oraz od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2024 r. w wysokości 719,00 zł miesięcznie. Przyznanie świadczenia nastąpiło z uwagi na niepełnosprawność skarżącego wynikającą z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu z 8 grudnia 2021 r. zaliczającego stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do 31 grudnia 2024 r. Następnie Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 12 stycznia 2022 r. skarżący został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2022 r. Z uwagi na powyższe Burmistrz Zwierzyńca decyzją z 3 lutego 2022 r. przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. Następnie decyzją z 15 lipca 2022 r. Burmistrz Zwierzyńca zmienił ww. decyzję z 3 lutego 2022 r. w ten sposób, że przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 30 września 2022 r. W dniu 19 lipca 2022 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy na podstawie którego ustalił, że skarżący jest kawalerem, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ma dwoje dzieci z nieformalnego związku, na które ma zasądzone alimenty po 300,00 zł miesięcznie. Opłacał je nieregularnie, w związku z czym ma duże zaległości. W lipcu 2022 r. oświadczył, że w czerwcu 2022 r. nie zapłacił alimentów oraz że nie będzie spłacał zaległości, ponieważ nie posiada środków na ten cel. Jego dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze Burmistrz Zwierzyńca decyzją z 20 lipca 2022 r. zmienił decyzję własną z 14 stycznia 2022 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego z pomocy społecznej w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia i ustalił wysokość zasiłku stałego od 1 lipca 2022 r. do 31 grudnia 2024 r. w kwocie 560,16 zł miesięcznie oraz wskazał, że pozostała część decyzji nie ulega zmianie. W jej uzasadnieniu podniósł, że zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719,00 zł. Na tej podstawie wyliczył kwotę zasiłku stałego (560,16 zł) stanowiącą różnicę miedzy kryterium dochodowym strony a jej dochodem (776 zł – 215,84 zł). Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając organowi pominięcie treści art. 8 punkt 4a ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o tym, że: "W przypadku dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Wskazując na powyższe wniósł o przyznanie zasiłku stałego w dotychczasowej kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśniło, że zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie i niższa niż 30 zł miesięcznie. Za dochód uważa się natomiast sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, co oznacza, że zasiłek pielęgnacyjny wlicza się do sumy miesięcznych przychodów stanowiących dochód. Ustawodawca bowiem nie wymienił zasiłku pielęgnacyjnego w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który zawiera enumeratywne wyliczenie przychodów, których nie wlicza się do dochodu. Z uwagi na powyższe, organ nie mógł nie doliczyć zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego skarżącemu jako jego dochodu. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium zaznaczyło, że organ do dochodu nie wliczył otrzymywanego przez stronę świadczenia uzupełniającego. Obliczając wysokość zasiłku stałego organ wziął pod uwagę dochód, którym jest zasiłek pielęgnacyjny oraz odliczył od dochodu opłacone alimenty (215,84 zł - 150,00 zł). Otrzymano różnicę w wysokości 65,84 zł. Zmiana dochodu nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 77,60 zł, co nie wpłynęło na wysokość świadczenia. Dopiero ustalenie zaprzestania opłacania przez stronę alimentów, skutkowało ustaleniem dochodu strony bez uwzględnienia niepłaconych już alimentów. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powtarzając argumentację odwołania dotyczącą wydania decyzji z pominięciem art. 8 punkt 4a ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem strony, wadliwie zmniejszono mu kwotę zasiłku stałego o kwotę świadczenia uzupełniającego zwanego potocznie pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zarzuty podniesione przez stroną okazały się bowiem całkowicie bezpodstawne. Sąd miał jednak obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r. poz. 2263 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. a u.p.s., świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne, w tym m.in. zasiłek stały. Z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynika, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący wypełnił powyższe przesłanki, co ustalił Burmistrz Zwierzyńca przyznając skarżącemu decyzją z 14 stycznia 2022 r. zasiłek stały w maksymalnej kwocie 719 zł miesięcznie. Istniejący w sprawie spór nie dotyczy samego prawa wnioskodawcy do otrzymania zasiłku stałego, lecz jego aktualnej wysokości, która zdaniem skarżącego została bezpodstawnie zmniejszona. Z tym stanowiskiem skarżącego nie można jednak się zgodzić. Mianowicie, sposób ustalenia wysokości zasiłku stałego został określony wprost w art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., który to przepis - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - nakazuje ustalać zasiłek stały w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie i niższa niż 30 zł miesięcznie. Skoro sposób, w jaki powinna zostać ustalona wysokości zasiłku stałego, został określony bezpośrednio w ustawie, to organy nie mogą ustalać go w innej wysokości i to bez względu na podnoszone przez stronę okoliczności. W kwestii tej organy muszą kierować się wskazaniami wynikającymi z art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. Z powyższego wynika zatem, że ustalenie wysokości należnego uprawnionemu zasiłku stałego stanowi prostą pochodną wynikającego z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. obowiązku pomniejszenia kwoty kryterium dochodowego o ustalony dochód osoby samotnie gospodarującej, co trafnie przyjęły rozstrzygające w sprawie organy. Stosownie natomiast do treści art. 8 ust. 3 u.p.s. - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszając o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie art. 8 ust. 4 u.p.s. w sposób szczegółowy wskazuje jakich i z jakiego tytułu kwot nie wlicza się do dochodu. Podkreślić zatem przyjdzie, że z przywołanych przepisów wynikają dwie zasady. Pierwsza - przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu. Każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Druga - odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 i 4a u.p.s. Bezspornym natomiast jest, że wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca nie wymienił zasiłku pielęgnacyjnego, zatem jego wysokość wlicza się do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Uwzględnienie go w dochodzie strony przez organy było więc w pełni prawidłowe. Skarżący myli natomiast przyznany mu przez organ pierwszej instancji zasiłek pielęgnacyjny ze świadczeniem uzupełniającym, nie dostrzegając, że są to dwa różne świadczenia, z których tylko jedno - świadczenie uzupełniające - nie wlicza się do dochodu, co wprost wynika z art. 8 ust. 4a u.p.s. W tych okolicznościach (zwiększenie dochodu strony) organ nie tylko był uprawniony lecz wręcz zobligowany do zmiany decyzji w sprawie przyznanego stronie zasiłku stałego. Jak bowiem stanowi art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany jej sytuacji dochodowej. Jednakże, najważniejsze w kontekście przedmiotowej sprawy jest to, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniana jest pierwotna decyzję przyznająca stronie prawo od określonego świadczenia (w sprawie zasiłku stałego), ma charakter konstytutywny, tzn. kształtujący nowy stan prawny. Każdy natomiast akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki na nowo powinien pozostawać w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Innymi słowy, skoro akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego, to jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie wyłącznie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie - jak już wskazano - trafnie organy ustaliły, że na podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego dochód strony składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, który nie podlegał wyłączeniu oraz pomniejszeniu o wysokość niepłaconych już alimentów na rzecz dzieci. W konsekwencji wysokość należnego stronie od 1 lipca 2022 r. zasiłku stałego to kwota 560,16 zł (776,00 zł - 215,84 zł = 560,14 zł). Takich też prawidłowych ustaleń i wyliczeń dokonały w sprawie organy obu instancji. Zastrzeżenia Sądy budzi natomiast ustalona przez organy data końcowa przysługiwania stronie zasiłku stałego w tak ustalonej kwocie. Mianowicie organy te ustalając datę końcową przysługiwania zasiłku stałego w takiej wysokości wskazały dzień 31 grudnia 2024 r., zupełnie nie wskazując z czego wskazana data wynika. W sprawie bezspornym jest, że decyzją z 14 stycznia 2022 r. przyznano stronie prawo do zasiłku stałego na okres od 8 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2024 r. Jednakże okoliczność wpływająca na wysokość tego zasiłku (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego) nie pokrywa się z okresem przyznanego stronie prawa do zasiłku stałego. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżącemu przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jedynie do 30 września 2022 r. (decyzja Burmistrza Zwierzyńca z 15 lipca 2022 r. - k. 40 a.s.). Wydanie zatem rozstrzygnięcia wychodzącego poza ten okres było działaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Skoro bowiem dochód strony wyliczono z uwzględnieniem przyznanego jej jedynie do 30 września 2022 r. zasiłku pielęgnacyjnego, to brak było podstaw do uwzględnienia tej okoliczności po tej dacie. Decyzja zmniejszająca wysokość zasiłku stałego winna obowiązywać bowiem jedynie do chwili istnienia zdarzenia powodującego taką zmianę. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobligowany uwzględnić wyżej przywołane przez Sąd ustalenia.