II SA/Lu 86/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi U. B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 września 2024 r., znak: 010070/680/57605/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie odwoławcze. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: Prezes ZUS), postanowieniem z dnia 3 września 2024 r., znak sprawy: 010070/680/57605/2024, w związku z odwołaniem wniesionym przez U. B. (dalej także jako: skarżąca), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydano w następującym stanie sprawy. Zgodnie z informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: ZUS) z dnia 5 lutego 2024 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ przyznał dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka M. B.-R. w żłobku – żłobek nr [...] (k. 9 akt admin.). Dofinansowanie przysługuje od dnia 1 stycznia 2024 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, klubu dziecięcego albo dziennego opiekuna. Dofinansowanie przysługiwało w kwocie [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. ZUS uchylił od dnia 1 marca 2024 r. przyznane skarżącej dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku, którego dotyczyła informacja z dnia 5 lutego 2024 r. (k. 25 i n. akt admin.). Decyzję wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania doręczono skarżącej w dniu 11 kwietnia 2024 r. (k. 27 akt admin.). W dniu 7 maja 2024 r. wpłynęło odwołanie skarżącej od powyższej decyzji (k. 29 i n. akt admin.). Strona wyjaśniła, że "po zalogowaniu się do PUE zobaczyłam, że mam pismo, które zapomniałam odczytać. Jestem samotnie wychowującą mamą i natłok obowiązków, a do tego praca na pełen etat, uniemożliwia mi skupienie się na wszystkich rzeczach". W dalszej części pisma wskazała, że wnosi odwołanie od powyższej decyzji ZUS. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 września 2024 r., Prezes ZUS stwierdził, że skarżąca uchybiła terminu do wniesienia odwołania (k. 49 akt admin.). W dniu 17 września 2024 r. (data stempla pocztowego: k. 5) skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: a. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że U. B. nie złożyła prośby o przywrócenie terminu, co spowodowało nieprzywrócenie terminu na prośbę strony w sytuacji, gdy skarżąca w treści odwołania wskazała, że pozostaje w świadomości uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz podała przyczynę uchybienia uprawdopodabniając, że uchybienie nastąpiło bez jej winy; b. art. 125 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. wobec braku poprawnego zredagowania pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia postanowienia oraz milczące pominięcie istotnego faktu zredagowania przez U. B. prośby o rozpatrzenie jej odwołania pomimo nie zachowania terminu i nie wyjaśnienie dlaczego organ uznał, że powyższa prośba nie stanowiła prośby w rozumieniu art. 58 k.p.a. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga wpłynęła do organu 19 września 2024 r., zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – w dniu 24 lutego 2025 r. (prezentata – k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na przyznanie skarżącej dofinansowania decyzją ZUS z dnia 11 kwietnia 2024 r. W dniu 11 lutego 2025 r. ZUS wydał decyzję, zgodnie z którą "w wyniku powtórnej weryfikacji" przyznał skarżącej prawo do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 73 akt admin.). Od decyzji nie wniesiono odwołania, jest to decyzja ostateczna (k. 18 akt sądowych). Sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji (postanowienia) następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzje ostateczne zostały zdefiniowane w art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a., jako decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotą decyzji ostatecznej jest zatem to, że nie można jej wzruszyć w zwykłym trybie – poprzez wniesienie odwołania. Z art. 154 § 1 k.p.a. wprost wynika zatem zakaz dwutorowości postępowania administracyjnego – nie może ono toczyć się jednocześnie ze zwykłym tokiem instancji. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. nie jest ponowna weryfikacja legalności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To postępowanie nie stanowi swoistej trzeciej instancji administracyjnej i nie zastępuje trybów nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2327/22). Wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzja jest nową decyzją pierwszej instancji, od której przysługują zwykłe środki zaskarżenia (por. m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 380/98). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że dopiero w chwili, gdy decyzja jest ostateczna, otwiera się możliwość jej uchylenia lub zmiany na mocy art. 154 k.p.a. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy w tym trybie, prowadzące do wyeliminowania decyzji, uniemożliwia powrót do postępowania pierwotnego. Jeżeli strona nie jest zadowolona z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, powinna zakwestionować decyzję wydaną w trybie art. 154 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzja ZUS z 11 kwietnia 2024 r. w chwili wydania (przez ten sam organ) decyzji z 11 lutego 2025 r. była decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Oznacza to, że mogła zostać zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, jeżeli zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. W dniu 11 lutego 2025 r. ZUS wydał decyzję o uchyleniu ostatecznej decyzji tego organu z 11 kwietnia 2024 r. i przyznał skarżącej prawo do dofinansowania od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. Jest to zatem decyzja wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. – mimo że organ (nieprawidłowo) nie wskazał wprost tej podstawy prawnej. Sąd nie ocenia prawidłowości decyzji ZUS z 11 lutego 2025 r. Od decyzji z 11 lutego 2025 r. nie wniesiono odwołania i jest ona prawomocna. W związku z tym wszelkie postępowania związane z decyzją z 11 kwietnia 2024 r. stały się nieaktualne i bezprzedmiotowe. Skarżąca w skardze na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wywodzi, że w odwołaniu od decyzji z 11 kwietnia 2024 r. złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z tego względu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także kwestia ewentualnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Rezultatem przywrócenia terminu jest możliwość rozpoznania odwołania, w konsekwencji podważenie trwałości decyzji ostatecznej. Jednakże ewentualne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub samo wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie pozbawia decyzji waloru ostateczności. Okoliczności te nie wykluczają zatem zastosowania przez organ instytucji z art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 134 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że kwestią pierwszorzędną jest dopuszczalność wniesienia odwołania, zaś w dalszej kolejności badaniu podlega terminowość. Dopuszczalność wniesienia odwołania oznacza prawo żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Okoliczność ta podlega badaniu przez cały czas trwania postępowania odwoławczego. Niewątpliwie podstawą stwierdzenia niedopuszczalności prowadzenia postępowania odwoławczego jest jego bezprzedmiotowość, która może wynikać m. in. z braku przedmiotu zaskarżenia. W przypadku uchylenia decyzji ostatecznej z urzędu lub na wniosek strony, wszczęte postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Postępowanie dotyczące terminowości wniesienia odwołania i ewentualnego przywrócenia terminu do dokonania czynności jest postępowaniem prowadzonym w granicach konkretnej sprawy. W przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aktualność tego postępowania zależy od bytu decyzji, którą strona kwestionuje. Niezależnie zatem od tego, czy skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu w odwołaniu od decyzji, czy też nie – kwestia ta utraciła znaczenie z uwagi na to, że samo postępowanie odwoławcze stało się niedopuszczalne. Uchylenie decyzji ZUS z 11 kwietnia 2024 r., od której strona wniosła odwołanie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, zmierzającego do zakwestionowania tego rozstrzygnięcia. Postępowanie dotyczące terminowości wniesienia odwołania jest nierozerwalnie powiązane z samą decyzją, od której wniesiono środek odwoławczy. Skoro zaś zaskarżona decyzja utraciła byt prawny, to postępowanie odwoławcze, w tym także w zakresie terminowości wniesienia odwołania stało się nieaktualne, a całe postępowanie jest bezprzedmiotowe. W chwili wydawania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, postępowanie to nie było bezprzedmiotowe, gdyż decyzja z 11 kwietnia 2024 r. pozostawała w obrocie prawnym. Jednakże została skutecznie wyeliminowana na podstawie ostatecznej decyzji z 11 lutego 2025 r., zatem prowadzenie postępowania w granicach tej pierwotnej sprawy stało się niedopuszczalne. Postępowanie, w którym wydano decyzję później uchyloną lub zmienioną nie może się dalej toczyć, ponieważ nie istnieje przedmiot postępowania. Wobec następczego braku decyzji podlegającej zaskarżeniu odwołaniem kwestia terminowości wniesionego odwołania nie ma żadnego znaczenia, co determinowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie można tracić z pola widzenia, że celem wniesienia odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia jest doprowadzenie do utraty przez decyzję z 11 kwietnia 2024 r. cechy ostateczności, a nawet jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Skoro zaś decyzja została uchylona (zmieniona), to już została wyeliminowana z obrotu prawnego (zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a.), zatem nie można jej zakwestionować w innym trybie. Strona nie wniosła odwołania od decyzji z 11 lutego 2025 r. Oznacza to, że prowadzenie postępowania odwoławczego stało się nie tylko niedopuszczalne, ale także jest niecelowe. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w związku z wydaniem decyzji z 11 lutego 2025 r., prowadzenie przez Prezesa ZUS postępowania odwoławczego, dotyczącego decyzji z 11 kwietnia 2024 r., stało się nieaktualne i bezprzedmiotowe. W konsekwencji zatem zasadne stało się uchylenie postanowienia z 3 września 2024 r. i umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd dostrzegł wadliwość sporządzonego przez organ postanowienia. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Ponadto powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). W zaskarżonym postanowieniu Prezes ZUS nie powołał w sposób jasny i precyzyjny podstawy prawnej. Wskazanie podstawy prawnej oznacza konieczność podania konkretnych jednostek redakcyjnych – w tym przypadku art. 134 k.p.a. i właściwych przepisów, na mocy których do sprawy stosuje się przepisy tejże ustawy. Organ powinien był także w sposób uporządkowany wskazać fakty, które uzasadniały stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W szczególności należało wyjaśnić, że skoro decyzję doręczono stronie w dniu 11 kwietnia 2024 r., to czternastodniowy termin na wniesienie odwołania (wynikający z art. 129 § 2 k.p.a.), upłynął wraz z końcem dnia 25 kwietnia 2024 r. – a skarżąca wniosła odwołanie w dniu 7 maja 2024 r., zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Końcowo należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Prezesa ZUS z 3 września 2024 r., które nie zostało wyeliminowano z obrotu prawnego. Nie zaszła zatem sytuacja z art. 56 p.p.s.a., stanowiąca podstawę do zawieszenia postępowania, a postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, co prowadziłoby do umorzenia postępowania sądowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie, a postępowanie odwoławcze umorzył zgodnie z dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a.