II SA/Lu 862/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium"), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm. - dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. R. (dalej jako: "skarżąca") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o ustaleniu B. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, na działce nr ewid. [...], położonej przy ulicy [...], w B. P.. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie występowała w tej sprawie jako strona postępowania. W związku z tym, po wniesieniu przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wezwało ją pismem z [...] czerwca 2018 r. do wykazania interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a., opartego na konkretnych normach prawa materialnego uprawniających do złożenia odwołania, jako strona postępowania. W odpowiedzi na doręczone jej wezwanie skarżąca pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformowała, że jej interes prawny, wynikający z art. 28 k.p.a. zawarty jest w aktach sprawy o sygn. akt [...] znajdujących się w Sądzie Rejonowym [...]. Interes prawny wynikający ze wskazanej sprawy sądowej odnosi się do prawa współwłasności nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego przed Kolegium postępowania. Wnioskując o wypożyczenie przez Kolegium wskazanych akt podała, że jest w tej sprawie "pełnomocnikiem strony, którą to stroną jest jej najbliższa osoba – krewna". Mając na uwadze wskazane wyżej stanowisko skarżącej, Kolegium stwierdziło, że skoro, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, ustalone strony zostały pismem z dnia [...] lutego 2018 r. skutecznie zawiadomione o wszczęciu postępowania i pouczone o prawie do ustanowienia pełnomocnika i – do momentu złożenia odwołania – nie zostało przedłożone pełnomocnictwo upoważniające do reprezentowania którejkolwiek strony w postępowaniu, to zasadne było uznanie, że wszystkie strony występują w przedmiotowym postępowaniu samodzielnie i w związku z tym prawidłowo doręczono im osobiście decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, to oznacza, że odwołanie złożone przez skarżącą jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, co Kolegium zobligowane było stwierdzić postanowieniem, wydanym w trybie art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Kolegium A. R. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że wbrew twierdzeniom Kolegium wykazała należycie "interes prawny, poprzez dyspozycję i dowody z toczących się akt sądowych". Jednakże "w treści zaskarżonego postanowienia brak jest oceny prawnej wykazania interesu prawnego A. R.. Zdaniem skarżącej, skoro Kolegium zarzucało jej brak "tytułu prawnego" do występowania w postępowaniu, to miało obowiązek wezwać ją do złożenia pełnomocnictwa do występowania w tej sprawie w charakterze pełnomocnika strony. Ponadto wraz z pismem procesowym z [...] grudnia 2018 r. złożyła pełnomocnictwo – sporządzone w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2012 r. – do reprezentowania G. Ł. wobec organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podstawą prawną tego postanowienia był art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2018 r. została skutecznie doręczona stronom postępowania, przy czym G. Ł. decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego, opisanego w art. 44 k.p.a. Przesyłka zawierająca tę decyzję pomimo dwukrotnego awizowania [...] kwietnia 2018 r., a następnie [...] kwietnia 2018 r. nie została podjęta w terminie, a zatem stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. należało przyjąć, że doręczenie nastąpiło [...] maja 2018 r., to jest z upływem 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej (k. 33-34 akt adm.). Niesporne jest też, że na telefoniczny wniosek G. Ł., ponownie przesłano jej – jako stronie postępowania – decyzję organu pierwszej instancji, lecz jako adresata korespondencji, zgodnie z jej wnioskiem, wskazano skarżącą A. R. (k. 35-39 akt adm.). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła skarżąca, zarzucając temu organowi szereg uchybień formalnych i merytorycznych, przy czym, co wymaga podkreślenia, w żaden sposób nie wskazała, by pismo to wnosiła w imieniu innej osoby. Skarżąca nie wykazała też przysługującego jej interesu prawnego do występowania w postępowaniu jako jego strona (k. 40-42 akt adm.). Kolegium, mając powyższe na uwadze, pismem z [...] czerwca 2018 r. zwróciło się do skarżącej o: "wykazanie konkretnego interesu prawnego wynikającego z art. 28 K.p.a. opartego na konkretnych normach prawa materialnego uprawniającego [skarżącą] do wniesienia odwołania od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r.". Kolegium pouczyło przy tym skarżącą, że "pojęcie strony postępowania należy interpretować kierując się kryteriami wymienionymi w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek wynikający z przepisów prawa materialnego. Interes prawny /lub obowiązek/ w odniesieniu do nieruchomości wynika przede wszystkim z prawa własności/współwłasności nieruchomości ewentualnie jej wieczystego użytkowania bądź samoistnego posiadania". Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że "możliwe jest też reprezentowanie osoby legitymującej się prawem do gruntu w ramach pełnomocnictwa, o jakim mowa w art. 33 k.p.a." (k. 47 akt adm.). W opisanym wezwaniu Kolegium zakreśliło skarżącej "czternastodniowy termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego pisma na przedłożenie dowodów, na których podstawie będzie można ustalić legitymację procesową /ewentualnie reprezentowanie w ramach pełnomocnictwa osoby mającej prawa do nieruchomości", pouczając skarżącą, że "w przypadku niezajęcia stanowiska w powyższej sprawie odwołanie zostanie rozpatrzone w oparciu o posiadane dokumenty" (k. 47 akt adm.). W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca pismem z [...] lipca 2018 r. poinformowała Kolegium, że jej interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. zawarty jest w aktach sprawy o sygn. akt [...] znajdujących się w Sądzie Rejonowym [...]. Wskazała, że jest w tej sprawie pełnomocnikiem "strony najbliższej osoby – krewnej". Nie podała jednak danych osobowych wskazanej wyżej osoby oraz nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa strony postępowania, w imieniu której występuje. Przede wszystkim też nie wskazała, że także w sprawie administracyjnej, której dotyczyło wezwanie, występuje ona nie w imieniu własnym, lecz jako pełnomocnik innej osoby (k. 49 akt adm.). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia skarżącej, organ drugiej instancji zasadnie orzekł o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez nią od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] [...] Przede wszystkim, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, nie można zarzucić Kolegium, że dokonało wadliwej oceny prawnej wykazania przez skarżącą interesu prawnego, uzasadniającego jej udział w sprawie. Jak wynika z cytowanych fragmentów treści wezwania skierowanego do skarżącej w dniu [...] czerwca 2018 r. Kolegium – w sposób precyzyjny – zwróciło się do skarżącej do wskazanie, w jakim charakterze występuje ona w niniejszej sprawie. Organ podkreślił bowiem, że jeśli skarżąca uważa, że jest stroną postępowania, to winna wykazać to, mając na uwadze wymogi płynące z art. 28 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że Kolegium nie tylko przywołało treść tego przepisu, ale również objaśniło skarżącej jego znaczenie, odnosząc normę prawną z niego wynikającą do realiów sprawy. Organ wskazał bowiem, że określony w powołanym przepisie "Interes prawny /lub obowiązek/ w odniesieniu do nieruchomości wynika przede wszystkim z prawa własności/współwłasności nieruchomości ewentualnie jej wieczystego użytkowania bądź samoistnego posiadania". Ponadto, jak wskazano wyżej, Kolegium jednoznacznie zwróciło uwagę skarżącej, że "możliwe jest też reprezentowanie osoby legitymującej się prawem do gruntu w ramach pełnomocnictwa, o jakim mowa w art. 33 k.p.a.". Nie są zatem zasadne zarzuty skarżącej, jakoby organ odwoławczy nie poinformował jej o możliwości występowania w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie w charakterze pełnomocnika jednej ze stron tego postępowania. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie usunęła wątpliwości co do charakteru jej udziału w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Wskazać trzeba, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że w odwołaniu ani w przywołanym wyżej piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżąca nie podała w istocie, z czego wywodzi interes prawny do złożenia odwołania, bowiem wskazała jedynie na bliżej nieokreślone dokumenty zgromadzone w aktach sprawy o sygn. akt [...] znajdujące się w Sądzie Rejonowym [...]. Podała wprawdzie, iż jest w tej sprawie sądowej pełnomocnikiem "strony najbliższej osoby – krewnej", nie podała jednak jej danych osobowych i nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa strony postępowania, w imieniu której występuje. Podkreślić zarazem trzeba, że w piśmie z [...] czerwca 2018r. Kolegium wyczerpująco i jednoznacznie pouczyło skarżącą, jakie dokumenty powinna przedłożyć po to, by określić swój status w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że decyzja organu pierwszej instancji, skierowana do jednej ze stron postępowania – G. Ł., na jej prośbę informacyjnie została przesłana na dane adresowe skarżącej A. R.. Sama ta okoliczność nie dawała jednak żadnych podstaw Kolegium do przyjęcia, że skarżąca składając odwołanie, działała jako pełnomocnik tej osoby. Skoro skarżąca ani w odwołaniu, ani w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie Kolegium do wskazania, czy występuje w sprawie we własnym imieniu, czy też w imieniu strony postępowania, nie wyjaśniła tej kwestii, to Kolegium nie było uprawnione do przyjęcia, że skarżąca działa jako pełnomocnik strony - G. Ł.. Niewątpliwie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie potwierdzają, że G. Ł. nie ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej interesów w postępowaniu administracyjnym, ani też pełnomocnika do doręczeń, lecz działała samodzielnie. Z akt tych wynika jednocześnie, że organ pierwszej instancji pismem z [...] lutego 2018 r., stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania, szczegółowo poinformował G. Ł. o zasadach ustanawiania pełnomocnika do reprezentowania jej interesów w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na wniosek B. M.. To oznacza, że osoba ta była właściwie poinformowana o prawach i obowiązkach związanych z prowadzonym postępowaniem oraz o prawnych konsekwencjach niedopełnienia poszczególnych obowiązków. Co więcej także w skardze złożonej w niniejszej sprawie nie sprecyzowała, czy występuje w imieniu własnym, czy też jako pełnomocnik którejkolwiek ze stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i nie przedłożyła udzielonego jej pełnomocnictwa. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że jeżeli strona nie informuje organów prowadzących postępowanie o ustanowieniu w jego toku pełnomocnika to organy administracji nie mogą domniemywać jego istnienia. Dopiero wówczas, gdy strona zawiadomi te organy o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie oraz złoży do akt sprawy dokument pełnomocnictwa organy mają obowiązek uwzględnić tę okoliczność, stosownie do reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo, to jest stosownie do wymogów wynikających z zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. art. 6, 7, 9 i 10 § 1 k.p.a., wezwał skarżącą do wyjaśnienia spornej w tej sprawie kwestii charakteru udziału skarżącej w postępowaniu wszczętym na skutek wniesionego przez nią odwołania. Wobec zaś niewskazania przez skarżącą, że jest stroną postępowania, ani że występuje w imieniu strony tego postępowania jako jej pełnomocnik, zasadnie Kolegium stwierdziło niedopuszczalność – ze względów podmiotowych – złożonego przez nią odwołania. Niezależnie od tego, co wskazano wyżej, należy podkreślić, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt, iż w postępowaniu sądowym – wraz z pismem procesowym z [...] grudnia 2018 r. skarżąca złożyła pełnomocnictwo z [...] lipca 2012 r. – sporządzone w formie aktu notarialnego – do reprezentowania G. Ł. w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących jej interesu prawnego. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego podjęcia. W rozpoznawanej sprawie nie można zaś zarzucić Kolegium wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).