II SA/Lu 862/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. N. i A. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie instalacji gazowej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania G. i A. N. (dalej jako: skarżący), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w R. z [...] r., w przedmiocie zgodności z prawem budowlanym wykonania instalacji gazowej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma skarżących z [...] r., w którym wnieśli o zbadanie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania instalacji gazowych na [...] działkach, położonych w D., przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczy instalacji znajdującej się na działce nr [...], przy ul. [...]. Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] r., ustalono, że na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] znajduje się murowany, piętrowy i podpiwniczony budynek mieszkalny wybudowany w [...] r. Działka nr [...] stanowi współwłasność: [...] i T. W., [...] i J. W. oraz [...] i A. N., natomiast działka nr [...] należy do G. i A. N.. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] od [...] r. Część ww. budynku mieszkalnego (znajdującego się na działce nr [...]) jest użytkowana przez Państwa [...], a pozostałą część (zlokalizowaną na działce nr [...]) użytkują Państwo [...]. Część budynku użytkowana przez Państwa [...] posiada wewnętrzną instalację gazową zasilaną gazem ziemnym z istniejącej sieci gazowej średniego ciśnienia, biegnącej wzdłuż ul. [...]. Gaz z ww. sieci doprowadzony przyłączem gazowym z rur stalowych do stalowej szafki gazowej redukcyjno-pomiarowej, w której zamontowany jest gazowy zawór główny (kurek), reduktor i gazomierz z założonymi, nienaruszonymi plombami Zakładu Gazowniczego. Szafka gazowa zamontowana jest na ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego od strony ul. [...]. Wewnętrzna instalacja gazowa, wykonana z rur stalowych, biegnie od gazomierza przez ścianę zewnętrzną budynku do kotłowni znajdującej się w piwnicy. Z pomieszczenia kotłowni, pionem wykonanym z rur stalowych przechodzi przez strop nad piwnicą do pomieszczenia kuchni na parterze, w której zasila czteropalnikową kuchenkę gazową, a następnie przechodzi przez strop nad parterem do pomieszczenia kuchni na piętrze, gdzie także zasila czteropalnikową kuchenkę gazową. Przejścia instalacji przez ściany i stropy wykonano w stalowych tulejach ochronnych, a przed odbiornikami gazu zamontowano zawory odcinające. Z pomieszczenia kotłowni, zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] r., wydanym przez Starostę [...], doprowadzony jest gaz także do istniejącego budynku na działce nr [...], stanowiącej współwłasność J. W. i T. W.. Rura gazowa przechodzi przez ścianę piwnicy od strony podwórka i odcinkiem prowadzącym w ziemi przez działkę nr [...] dochodzi do skrzynki z gazowym zaworem (kurkiem) odcinającym. Skrzynka gazowa zamontowana jest na ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], w którym zasila dwufunkcyjny piec gazowy i czteropalnikową kuchenkę gazową. Wewnętrzna instalacja gazowa budynku zlokalizowanego na działce nr [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w R.. Ustalono także, że przyłącze gazowe zasilające budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], wraz z wewnętrzną instalacją gazową, wybudował ponad [...] lat temu P. W. (dziadek T. W. i J. W.), ówczesny właściciel działki nr [...] (podzielonej w [...] r. na dwie działki nr [...] i [...]). Roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. W roku [...] ww. wewnętrzna instalacja gazowa została rozbudowana w oparciu o decyzję z [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...]. Decyzja została wydana na rzecz A. W. (ojca T. W. i p. J. W.). Pozwolenie obejmowało wymianę pieca gazowego c.o. w kotłowni oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu kuchni na pierwszym piętrze zasilającej czteropalnikową kuchenkę gazową oraz gazowy grzejnik wody przepływowej. Obecnie przedmiotowa instalacja gazowa doprowadza gaz jedynie do dwóch kuchenek gazowych czteropalnikowych znajdujących się w pomieszczeniu kuchni na parterze i piętrze budynku. Stare gazowe grzejniki wody przepływowej i gazowy piec c.o. zostały zdemontowane, a w pomieszczeniu kotłowni na potrzeby c.o. i c.w.u. zamontowano kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem na ekogroszek. Do akt sprawy dołączono protokół okresowej kontroli szczelności instalacji gazowej i urządzeń gazowych z [...] r., przeprowadzonej osobę posiadającą stosowne kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń gazowych, protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z [...] r., przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego oraz Kartę Pracy z dokonanej w dniu [...] r. przez Zakład Gazowniczy w L. Gazownia w K. kontroli układu redukcyjno-pomiarowego (gazomierza i reduktora) oraz oplombowania układu oryginalnymi plombami gazowni. Z powyższych dokumentów wynika, że sporna instalacja gazowa jest szczelna, jej stan techniczny jest zgodny z obowiązującymi przepisami, instalację gazowa wraz z urządzeniami jest dopuszczona do eksploatacji. Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne są drożne, w dobrym stanie technicznym, podłączenia prawidłowe, przekroje przewodów kominowych oraz ciąg kominowy zgodny z normą budowlaną, w dniu kontroli nie stwierdzono usterek, budynek może funkcjonować zgodne z przeznaczeniem. W układzie redukcyjno-pomiarowym nie stwierdzono nieszczelności, oplombowanie bez uwag. W tej sytuacji decyzją z [...] r. PINB w R. umorzył postepowanie administracyjne. W odwołaniu od decyzji G. i A. N. zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuty dotyczyły w szczególności nieuwzględnienia faktu, że Państwo [...] wymontowali kocioł gazowy po zawiadomieniu o kontroli, celem ukrycia faktu, że jest on źródłem ogrzewania budynku, uniemożliwienia skarżącym udziału w oględzinach, braku zgody skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie instalacji. Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu L. WINB w całości podtrzymał stanowisko PINB w R., że instalacja gazowa wraz z urządzeniami gazowymi w pomieszczeniach budynku użytkowanego przez Państwa [...], wykonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami, znajduje się w dobrym stanie technicznym, jest szczelna i dopuszczona do dalszej eksploatacji. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, gdyż nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a także występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czy zagrożenia środowiska. Wobec powyższego postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB [...] i A. N. zarzucili naruszenie: (1) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz uznanie, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, podczas gdy zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, którymi byli najpierw H. J. i K. R., a następnie skarżący; Państwo [...] nigdy nie byli wyłącznymi właścicielami nieruchomości; (2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że brak jest nieprawidłowości w konstrukcji gazociągów, jak również brak jest niedopatrzeń w całym postępowaniu związanym z wykonaniem instalacji doprowadzających gaz, co kłóci się ze stanem faktycznym, a konsekwencją jest bardzo realne niebezpieczeństwo wybuchu gazu; (3) art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez arbitralne uznanie, że prawidłowo dokonano kontroli budowy instalacji gazowych, podczas gdy nie przeprowadzono rzetelnej inspekcji konstrukcji gazowych, natomiast wykonana instalacja odbiega od wykonanego pierwotnie projektu; ponadto skarżącym uniemożliwiono uczestnictwo w czynnościach, pomimo zawiadomienia skierowanego przez organ; logika wskazuje, że uczciwy człowiek nie ukrywa obiektu kontroli przed współwłaścicielem, a działania organu świadczą o jego bezsilności. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. W piśmie z [...] r., skierowanym do Prezesa WSA w Lublinie i przekazanym do Wydziału II skarżący podtrzymali swoja argumentację, wskazując na problem krzyżowania się instalacji na działkach, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak wynika z okoliczności wszczęcia postępowania (pismo skarżących z [...] r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] r. ), jego przedmiotem była ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania instalacji gazowej na działce nr [...], położonej w D., przy ul. [...]. Trzeba w tym miejscu odnotować, że zastrzeżenia skarżących odnosiły się do instalacji gazowych na kilku sąsiadujących działkach, organy nadzoru budowlanego prowadziły w tych sprawach cztery postępowania, w których – po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy – zostały wniesione skargi do sądu administracyjnego. Skargi w sprawach II SA/Lu 864/21 i II SA/Lu 865/21 zostały odrzucone (postanowienia WSA w Lublinie z 15 grudnia 2021 r.), merytorycznemu rozpoznaniu podlegały skargi w sprawie niniejszej oraz zarejestrowanej pod sygn. II SA/Lu 863/21. W tak określonych ramach faktycznych, w zależności od wyników ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w grę wchodziły różne możliwości podejmowania interwencji w formie nakazów skierowanych do inwestora czy właściciela obiektu, w którym znajduje się sporna instalacja (w szczególności: postępowanie legalizacyjne – w razie stwierdzenia samowoli budowlanej – art. 48; postępowanie naprawcze – art. 50; nakaz usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym – art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.). Niezależnie od podstawy prawnej, władcza interwencja organów nadzoru budowlanego uzależniona była od stwierdzenia naruszenia wymogów wynikających z szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego doprowadziły do wniosku, że nie da się stwierdzić istnienia żadnego naruszenia prawa przy wykonaniu i użytkowaniu instalacji gazowej w budynku znajdującym się na działce nr [...] (oraz częściowo na działce nr [...]). Po pierwsze, przyłącze gazowe zasilające budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], wraz z wewnętrzną instalacją gazową, wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. Następnie, w [...] r. instalacja gazowa została rozbudowana w oparciu o decyzję z [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej. Decyzje te mają charakter ostateczny, zatem ich podważenie, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), wymagałoby ustalenia, że są obarczone wadami kwalifikowanymi, umożliwiającymi wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności. Argumentacja skarżących nie wskazuje na żadne takie wady kwalifikowane pozwoleń na budowę, abstrahując od faktu, że właściwymi do prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych byłyby w tym przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie nadzoru budowalnego. Po drugie, ustalenia poczynione w toku oględzin i w oparciu o zebraną dokumentację (w tym projekt budowlany) nie wskazują w żaden sposób, aby instalacja została wykonana w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, objętym decyzją w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę instalacji. Przeciwne twierdzenia skarżących są gołosłowne, nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności twierdzenia o tym, jakoby współwłaściciele nieruchomości, użytkujący budynek, w którym znajduje się wewnętrzna instalacja gazowa, usunęli kocioł gazowy po otrzymaniu zawiadomienia o kontroli nie mają żadnego oparcia w dokumentacji oględzin. Podstawą do wydania rozstrzygnięcia mają być ustalenia znajdujące oparcie w materiale zebranym w aktach sprawy. Podważenie dowodu z oględzin wymaga wskazania wiarygodnego źródła wskazującego na to, że w protokole oględzin znajdują się stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Argumenty skarżących są w tej sytuacji niestety gołosłowne, nie są w stanie podważyć wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest protokół oględzin. Nie sposób zatem zasadnie zarzucać organom, że nie wzięły pod uwagę tych argumentów, skoro okazały się one niezgodne z rzeczywistym, aktualnym stanem faktycznym. Z ustaleń odzwierciedlonych w protokole oględzin wynika, że obecnie przedmiotowa instalacja gazowa doprowadza gaz jedynie do dwóch kuchenek gazowych czteropalnikowych znajdujących się w pomieszczeniu kuchni na parterze i piętrze budynku. Stare gazowe grzejniki wody przepływowej i gazowy piec c.o. zostały zdemontowane, a w pomieszczeniu kotłowni na potrzeby c.o. i c.w.u. zamontowano kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem na ekogroszek. Takie stan faktyczny stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei kwestie fragmentu zewnętrznej instalacji gazowej, przebiegającej po działce nr [...] i doprowadzającej gaz do budynku nr [...] nie były przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, lecz odrębnego postępowania, zakończonego decyzją L. WINB z [...] r. (znak: [...]). Skarga na tą decyzję została odrzucona w sprawie II SA/Lu [...]. Ocena tej kwestii wykracza zatem poza granice rozpoznawanej sprawy. Na marginesie jedynie można odnotować, że w ww. decyzji, dotyczącej działki nr [...], L. WINB stwierdził, iż odcinek instalacji gazowej położony poniżej gruntu nie przecina w sposób niezgodny z prawem innych instalacji, co wynika z projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę oraz ustaleń poczynionych w wyniku oględzin w ww. sprawie. Po trzecie, w aktach sprawy znajdują się dokumenty wystawione przez podmioty posiadające odpowiednie uprawnienia zawodowe, potwierdzające przeprowadzenie kontroli budynku oraz instalacji, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 62 P.b. Jak trafnie wskazują organy nadzoru, z dokumentacji tej wynika, że sporna instalacja gazowa jest szczelna, jej stan techniczny jest zgodny z obowiązującymi przepisami, instalację wraz z urządzeniami jest dopuszczona do eksploatacji. Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne są drożne, w dobrym stanie technicznym, podłączenia są prawidłowe, przekroje przewodów kominowych oraz ciąg kominowy zgodny z normą budowlaną, w dniu kontroli nie stwierdzono usterek, budynek może funkcjonować zgodne z przeznaczeniem. W układzie redukcyjno-pomiarowym nie stwierdzono nieszczelności, oplombowanie bez uwag. W tej sytuacji nie sposób uznać, że instalacja gazowa znajdująca się w budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo że jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie sposób zatem znaleźć podstaw do nałożenia nakazów w trybie art. 66 P.b. Wobec powyższych argumentów w pełni zasadne było stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw prawnych do podejmowania władczej ingerencji w postaci jakichkolwiek nakazów kierowanych do właścicieli budynku, w którym znajduje się sporna instalacja. W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, zasadnie zastosowano formułę umorzenia postępowania. Decyzja merytoryczna, odmowna, powinna być wydawana w przypadkach, w których postępowanie jest wszczęte na wniosek. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty i argumenty nie są zasadne. Decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej były wydawane w [...] r. i [...] r. Znajdująca się w aktach dokumentacja w postaci pozwolenia na budowę z [...] r. wydanego na rzecz A. W. nie pozwala na weryfikację stanu prawnego nieruchomości w tamtym okresie. Bezsprzecznie jednak skarżący nie byli ówcześnie współwłaścicielami nieruchomości, zatem nie ma mowy o naruszeniu ich uprawnień wynikających ze współwłasności. Ponadto, kwestia ta mogłaby być rozważana jedynie w kontekście uchybień procesowych popełnionych przy wydawaniu decyzji z [...] r. Jak już wyżej wskazano, właściwe do weryfikacji tej decyzji są organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie nadzoru budowlanego. Kwestia ta pozostaje zatem poza granicami rozpoznawanej sprawy, dotyczącej decyzji wydanej przez organy nadzoru. Dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym jej ustalenia muszą być respektowane przez organy nadzoru budowlanego. Chybione są zatem zarzuty naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), ochrony zaufania jednostki do organów administracji (art. 8 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.). Jak wskazano wyżej, prawidłowe ustalenia poczynione przez organy nadzoru w toku oględzin oraz na podstawie zgromadzonej dokumentacji (w tym ostatecznych decyzji w sprawie pozwoleń na budowę, protokołów kontroli instalacji) nie potwierdziły zastrzeżeń skarżących co do rzekomych nieprawidłowości w budowie instalacji gazowej. Zarzut naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 77 § 1 k.p.a.) jest chybiony. Organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących prawa do udziału w oględzinach. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zostali zawiadomieni o terminie oględzin (k. 4 akt organu I instancji), a następnie stawili się na oględziny. Jak wynika z protokołu oględzin (k. 11), skarżący złożyli oświadczenie, że "nie zostali wprowadzeni do budynku Państwa [...], co uniemożliwiło im uczestnictwo w czynnościach kontrolnych, o których zostali powiadomieniu pismem, dlatego odmawiają podpisania protokołu". Jak wynika z dalszej części akt administracyjnych, na wniosek skarżącej, zgłoszony telefonicznie, kserokopie protokołu oględzin wraz z załącznikami, został przesłany skarżącej (k. 15). W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji nie można mówić o uchybieniu organu I instancji, ani o pozbawieniu skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o oględzinach. Fakt, że nie weszli do pomieszczenia kotłowni w budynku należącym do Państwa [...] wynikał z postawy stron postępowania, pozostających w wieloletnim, bardzo ostrym sporze sąsiedzkim, a nie z zaniedbań organu. Wypada zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie dysponuje pewnymi środkami prawnymi w sytuacji oporu w przypadku oględzin, ale podstawą do nałożenia grzywny w świetle art. 88 § 1 k.p.a. jest odmowa okazania przedmiotu oględzin, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsce – przedmiot oględzin został okazany pracownikom organu. Organ nie miał zatem narzędzi prawnych do rozwiązania problemu wynikającego z nader silnego skonfliktowania stron. Cała dokumentacja oględzin została przesłana skarżącym, a skarżący korzystali z prawa zgłaszania uwag i zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych w sprawie (pismo z [...] r., k. 32 akt organu I instancji). W tej sytuacji zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.