II SA/Lu 863/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. B. i W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...]. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania A. B. i W. B. od decyzji Starosty z dnia [...]. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że Starosta decyzją dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] . ([...]) w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. Ś. i B. oznaczonej jako działki nr [...] ark. ewid. [...] i działki nr [...] ark. ewid. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na rzecz J. S.. Organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, stanął na stanowisku, że odwołanie wniesione przez W. B. i A. B. nie może być uwzględnione z wymienionych poniżej powodów. Dnia 19 lipca 2005 r. A. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu działek nr [...] i nr [...]. Jak wyjaśniła w części tych działek znajduje się część gruntów, które użytkuje ona od początku lat osiemdziesiątych i które służą jej i jej dzieciom jako dojazd do ul. B.. W 1996 r. działki te zostały zwrócone na rzecz J. S., M. S. , J. W. i J. S.. O fakcie tym dowiedziała się dwa tygodnie przed złożeniem wniosku. Wskazała, że zwrotu dokonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a granice zwróconych działek naruszają przepisy prawa budowlanego, bo nie zachowano odległości wynikających z tych przepisów. W odpowiedzi na wniosek Starosta postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego dnia [...] znak: [...] w sprawie nieodpłatnego zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. Ś. i ul. B. oznaczonej jako działki nr [...] ark. Ew. [...] i nr [...] , ark. ew. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na rzecz J. S. W dniu 28 grudnia 2005 r. do organu wpłynął wniosek W. B. o dołączenie go do w/w postępowania. Uważa, że w postępowaniu tym nie brał udziału jako strona bez własnej winy. Wskazuje, że decyzja o zwrocie nieruchomości zapadła z naruszeniem prawa. Informuje organ, że w przypadku ustalenia statusu prawnego w/w działek jest zainteresowany ich kupnem w całości po cenach rynkowych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta decyzją z dnia [...]. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że zwrócone działki, przed ich przejęciem na rzecz Skarbu Państwa stanowiły własność J. S.. Stan taki potwierdzają zgromadzone w sprawie dokumenty. Organ ustalił, że nieruchomość zawarta w działkach nr [...] i nr [...] została przejęta w trakcie podziału Osiedla "Ś.- etap II" pod poszerzenie pasa drogowego ul. B.. Cel ten nie został zrealizowany dlatego też dokonano zwrotu tych działek na rzecz byłej właścicielki J. S.. Natomiast A. B. była właścicielką nieruchomości sąsiednich tj. działki nr [...] oraz wraz z mężem M. działki nr [...]. Podziałem objęto całą nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m 2. Na własność A. i M. małż. B. pozostawiono dz. nr [...] (obecnie 72) o pow. [...] m2 , zabudowaną domem mieszkalnym, a ich synowi W. B. nadano na własność dz. nr [...] o pow. [...]m2. Za pozostały grunt o powierzchni [...] m2 małż. B. otrzymali odszkodowanie. A. B. i jej syn W. B. na części nieruchomości stanowiącej byłą własność J. S. urządzili sobie wjazd do swoich posesji i użytkują go od 1980 r. Grunty te nigdy nie stanowiły ich własności, a jako nie wykorzystane zgodnie z celem ich przejęcia zostały zwrócone decyzją z dnia [...]. na rzecz byłej właścicielki J. S.. W ocenie organu I instancji A. B. i W. B. nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego gdyż nie byli ani właścicielami ani spadkobiercami byłych właścicieli zwróconych nieruchomości. Tym samym nie było podstaw prawnych do uchylenia w/w decyzji ostatecznej z dnia [...]. Od decyzji tej odwołali się W. B. i A. B.. Podnoszą, że decyzja o zwrocie przedmiotowych nieruchomości ograniczyła ich prawa jako właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz obowiązujące przepisy prawa. W związku z tym wnoszą o unieważnienie zaskarżonej decyzji i powrót przedmiotowych działek na własność Skarbu Państwa. Wobec tak ustalonego stanu faktyczno-prawnego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art.28 kpa, który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny, o którym stanowi art. 28 kpa, to interes chroniony przez normy prawa. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. Osoby domagające się uznania ich przez organ administracji publicznej za stronę, jeżeli decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio, powinna wykazać, iż uzyskanie przez inną osobę żądanego rozstrzygnięcia powoduje równocześnie ograniczenie lub zniesienie prawa jej przysługującego. Decyzja z dnia [...]. została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz.127 z późno zm.). Przepis ten stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja ta powinna zwierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, z osobą, na której rzecz następuje. Przepisy tej ustawy utraciły moc z dniem 1 stycznia 1998 r. tj. z datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust.3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjne określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką posiada poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wykazali, że byli właścicielami zwracanych tą decyzją nieruchomości. Tytułem prawnym do nich dysponowała bowiem J. S.. Fakt zagospodarowania części zwracanych nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego nie przesądza o ich interesie prawnym. Dlatego też skarżącym nie służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 18 września 1996 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 25 października 2005 r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania co do przyczyn wznowienia (art.145 § 1 pkt 4 kpa) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro zatem organ I instancji we wznowionym postępowaniu ustalił brak przyczyn do jego wznowienia to zasadnie odmówił uchylenia decyzji z dnia 18 września 1996 r. (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. B. i W. B.. Skarżący zarzucają wydanie decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego. Wskazują, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia obecnie istniejącego stanu faktycznego, a ponadto naraża Skarb Państwa na straty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż brak jest możliwości do uznanie skarżących za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Kwestia sporna sprowadza się do ustalenia czy skarżący słusznie zostali pominięci i nie brali udziału w zakończonym postępowaniu, czy też legitymowali się interesem prawnym w związku z czym powinni brać udział w postępowaniu jako strona. Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Zarzut niebrania udziału przez stronę w postępowaniu bez własnej winy jest unormowany w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "kpa". Spośród innych podstaw wznowienia wyróżnia się tym, że może ono nastąpić jedynie na żądanie strony (art. 147 kpa.). W związku z powyższym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy skarżący posiadali przymiot strony i czy w związku z tym skutecznie mogą domagać się uchylenia zapadłej decyzji ostatecznej. Pojęcie strona postępowania należy ustalać w oparciu o treść art. 28 kpa, który jasno i wyraźnie wskazuje kto może być stroną danego postępowania administracyjnego. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes podmiotu stanowiący podstawę do bycia stroną postępowania skarżący pojmują generalnie jako pożytek, korzyść, czy inny stan rzeczy, który jest dla nich opłacalny. Jednak interes prawny to nie indywidualny, subiektywny interes jednostki, ale interes oceniony przez ustawodawcę, jako zasługujący na ochronę i zabezpieczenie; interes zgodny z wolą ustawodawcy wyrażoną w obowiązujących przepisach. Przymiot strony w postępowaniu - o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - zakończonym decyzją mogły mieć wyłącznie te osoby, których interes prawny wynikał z uregulowań art. 69 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania decyzji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto podobną regulację zawiera obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treścią wskazanego artykułu, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym, w żaden sposób nie da się wywieść, iż skarżący powinni brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 18 września 1996 r. Jedyną i właściwą stroną postępowania posiadającą interes prawny była J. S., na rzecz której dokonano zwrotu przedmiotowej nieruchomości. A zatem reasumując, prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 69 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), którego odpowiednikiem są obecnie przepisy 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Z treści powołanych przepisów dla A. B. i W. B. nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki mogące stanowić podstawę do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie osoby te posiadają interes prawny legitymujący do bycia stroną postępowania. Skarżącym nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości, który mógłby uzasadniać jej interes prawny w sprawie zwrotu nieruchomości byłym właścicielom. Wskazać należy, iż tylko z faktu, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania, są właścicielami nieruchomości sąsiednich, nie można wyprowadzać generalnego wniosku, iż służy im przymiot strony postępowania. Stroną może być tylko podmiot, o jakim mowa w art. 28 kpa, który swój interes może wywieść z określonych norm prawa materialnego. Normą prawną w stosunku do przedmiotu postępowania była obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która jak wskazano powyżej nie stanowiła, że stroną postępowania posiadającą jednocześnie interes prawny powinien być właściciel nieruchomości sąsiedniej lub inna osoba, która wyprowadza jakieś uprawnienia z tytułu użytkowania zwracanej nieruchomości. Z faktu urządzenia na niej wjazdu do swoich działek również nie można wyprowadzić twierdzenia, że osoba taka posiada interes prawny. Bezspornym jest, że niniejsza działka pozostaje w sferze zainteresowania skarżących, jednak to wskazuje jedynie na ich interes faktyczny związany z chęcią nabycia działki i dalszego jej użytkowania. Ponadto podnieść należy, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądzało o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji. W postępowaniu o wznowienie postępowania w jego fazie wstępnej organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania został oparty na ustawowych podstawach wznowienia i czy został wniesiony w terminie, nie przesądza natomiast, czy wniosek ten jest merytorycznie uzasadniony, tj. czy istotnie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa. Przebieg postępowania takich przesłanek nie ujawnił i wobec tego za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja zapadła z obrazą art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 kpa. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do prawa budowlanego, jak i narażenia Skarbu Państwa na straty w związku ze zwrotem nieruchomości. Zarówno pierwszy jak i drugi zarzut odbiega od przedmiotu sprawy. Na naruszenie przepisów prawa budowlanego można powoływać się jedynie w postępowaniu którego przedmiotem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budową dla budynku, jeśli takowy będzie planowany na zwróconej nieruchomości. Drugi zarzut również nie ma racjonalnego oparcia. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia 18 września 1996 r. zwrócona nieruchomość objęta została podziałem "Osiedla Ś. etap II", za który nie przeprowadzono rozliczenia w związku z tym zwrot nastąpił nieodpłatnie. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).