II SA/Lu 863/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. N. i A. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie instalacji gazowej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania G. i A. N. (dalej jako: skarżący), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w R. z [...] r., w przedmiocie zgodności z prawem budowlanym wykonania instalacji gazowej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma skarżących z [...] r., w którym wnieśli o zbadanie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania instalacji gazowych na 4 działkach, położonych w D., przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczy instalacji znajdującej się na działce nr [...], przy ul. [...]. Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] r., ustalono, że na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], stanowiącej własność [...] i R. W. znajduje się drewniany budynek mieszkalny wyposażony w wewnętrzną instalację gazową. Gaz ziemny dopływa przyłączem gazowym z rur stalowych z istniejącej sieci gazowej średniego ciśnienia biegnącej wzdłuż ul. [...], do szafki gazowej redukcyjno-pomiarowej zamontowanej na ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w D., stanowiących współwłasność pp. W. i R. S.. W szafce znajduje się gazowy zawór główny (kurek), reduktor, dwa zawory odcinające dopływ gazu do gazomierzy i gazomierz [...] i R. W. z założonymi, nienaruszonymi plombami Zakładu Gazowniczego. Zamontowany wcześniej w ww. szafce gazomierz Państwa S. został zdemontowany, a pozostała instalacja gazowa ich budynku nie jest użytkowana. Obecnie przyłącze gazowe, poprzez układ redukcyjno-pomiarowy, znajdujący się w ww. szafce, zasila tylko instalację wewnętrzną budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej współwłasność [...] i R. W.. Instalacja gazowa będąca przedmiotem postępowania, wykonana z rur stalowych przebiega od istniejącego w ww. szafce gazomierza po ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego W. i A. S., następnie odcinkiem przebiegającym poniżej poziomu terenu dochodzi do budynku [...] i R. W., w którym rurami stalowymi z zamontowanymi przed odbiornikami gazu zaworami odcinającymi, zasila kocioł gazowy dwufunkcyjny i czteropalnikową kuchenkę gazową. Wyżej wymienione przyłącze gazowe, zasilające pierwotnie dwa budynki, wraz z wewnętrznymi instalacjami gazowymi wybudował, około [...] lat temu, J. N. (ówczesny właściciel działki nr [...] - po podziale [...], [...] i [...]). Roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r., wydanego przez Urząd Rejonowy w R. i projektu budowlanego przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej, sporządzonego przez uprawnioną osobę. Do akt sprawy dołączono protokół sprawdzenia instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] z [...] r. obejmujący: kontrolę zgodności wykonania instalacji z przepisami, kontrolę jakości wykonania instalacji gazowej, kontrolę szczelności przewodów gazowych oraz kontrolę stanu technicznego kotła gazowego, przeprowadzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia dozorowe oraz protokół okresowej kontroli przewodów kominowych w ww. budynku z [...] r., przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego. Z powyższych dokumentów wynika, że instalacja gazowa została wykonana zgodnie z przepisami, jest szczelna, dobrej jakości, instalację gazową wraz z urządzeniami dopuszcza się do eksploatacji. Objęte kontrolą przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych są zgodne z przepisami i obowiązującymi normami. W tej sytuacji decyzją z [...] r. PINB w R. umorzył postepowanie administracyjne. W odwołaniu od decyzji G. i A. N. zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuty dotyczyły w szczególności niedostrzeżenia nieprawidłowości wybudowanej instalacji gazowej przez innych właścicieli, braku własnego zewnętrznego zaworu odcinającego gaz na budynku Państwa [...], uniemożliwienia skarżącym udziału w oględzinach, braku zgody skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie instalacji. Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu L. WINB w całości podtrzymał stanowisko PINB w R., że instalacja gazowa została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę, znajduje się w dobrym stanie technicznym, co potwierdzają aktualne kontrole stanu technicznego instalacji gazowej i przewodów kominowych. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, gdyż nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a także występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czy zagrożenia środowiska. Wobec powyższego postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB G. i A. N. zarzucili naruszenie: (1) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz uznanie, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, podczas gdy zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, którymi byli najpierw H. J. i K. R., a następnie skarżący; Państwo [...] nigdy nie byli wyłącznymi właścicielami nieruchomości; (2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że brak jest nieprawidłowości w konstrukcji gazociągów, jak również brak jest niedopatrzeń w całym postępowaniu związanym z wykonaniem instalacji doprowadzających gaz, co kłóci się ze stanem faktycznym, a konsekwencją jest bardzo realne niebezpieczeństwo wybuchu gazu; (3) art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez arbitralne uznanie, że prawidłowo dokonano kontroli budowy instalacji gazowych, podczas gdy nie przeprowadzono rzetelnej inspekcji konstrukcji gazowych, natomiast wykonana instalacja odbiega od wykonanego pierwotnie projektu; ponadto skarżącym uniemożliwiono uczestnictwo w czynnościach, pomimo zawiadomienia skierowanego przez organ; logika wskazuje, że uczciwy człowiek nie ukrywa obiektu kontroli przed współwłaścicielem, a działania organu świadczą o jego bezsilności. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. W piśmie z [...] r., skierowanym do Prezesa WSA w Lublinie i przekazanym do Wydziału II skarżący podtrzymali swoją argumentację, wskazując na problem krzyżowania się instalacji na działkach, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak wynika z okoliczności wszczęcia postępowania (pismo skarżących z [...] r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] r. ), jego przedmiotem była ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania instalacji gazowej na działce nr [...], położonej w D., przy ul. [...]. Wypada w tym miejscu odnotować, że zastrzeżenia skarżących odnosiły się do instalacji gazowych na kilku sąsiadujących działkach, organy nadzoru budowlanego prowadziły w tych sprawach cztery postępowania, w których – po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy – zostały wniesione skargi do sądu administracyjnego. Skargi w sprawach II SA/Lu 864/21 i II SA/Lu 865/21 zostały odrzucone (postanowienia WSA w Lublinie z 15 grudnia 2021 r.), merytorycznemu rozpoznaniu podlegały skargi w sprawie niniejszej oraz zarejestrowanej pod sygn. II SA/Lu 862/21. Jest to o tyle istotne, że część zarzutów skargi w ogóle nie dotyczy sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, lecz odnosi się do działki nr [...], będącej przedmiotem decyzji zaskarżonej w sprawie II SA/Lu 862/21. W tak określonych ramach faktycznych, w zależności od wyników ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w grę wchodziły różne możliwości podejmowania interwencji w formie nakazów skierowanych do inwestora czy właściciela obiektu, w którym znajduje się sporna instalacja (w szczególności: postępowanie legalizacyjne – w razie stwierdzenia samowoli budowlanej – art. 48; postępowanie naprawcze – art. 50; nakaz usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym – art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.). Niezależnie od podstawy prawnej władcza interwencja organów nadzoru budowlanego uzależniona była od stwierdzenia naruszenia wymogów wynikających z szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego doprowadziły do wniosku, że nie da się stwierdzić istnienia żadnego naruszenia prawa przy wykonaniu i użytkowaniu instalacji gazowej w budynku znajdującym się na działce nr [...]. Po pierwsze, przyłącze gazowe, zasilające pierwotnie dwa budynki, wraz z wewnętrznymi instalacjami gazowymi wykonano na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r., wydanego przez Urząd Rejonowy w R. i projektu budowlanego przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej, sporządzonego przez uprawnioną osobę. Decyzja ta ma charakter ostateczny, zatem jej podważenie, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), wymagałoby ustalenia, że są obarczone wadami kwalifikowanymi, umożliwiającymi wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności. Argumentacja skarżących nie wskazuje na żadne takie wady kwalifikowane pozwolenia na budowę, abstrahując od faktu, że właściwymi do prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym byłyby w tym przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie nadzoru budowalnego. Po drugie, ustalenia poczynione w toku oględzin i w oparciu o zebraną dokumentację (w tym projekt budowlany) nie wskazują w żaden sposób, aby instalacja została wykonana w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, objętym decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przeciwne twierdzenia skarżących są gołosłowne, nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Jedynym konkretnym zastrzeżeniem, które pojawiło się w odwołaniu od decyzji jest kwestia braku zewnętrznego zaworu odcinającego dopływ gazu do budynku Państwa [...]. Zastrzeżenia te nie są zasadne. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, gaz z sieci gazowej biegnącej wzdłuż ul. [...] jest doprowadzony przyłączem w pierwszej kolejności do szafki gazowej redukcyjno-pomiarowej, która jest zamontowana w innym budynku niż będący przedmiotem postępowania, tj. w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w D., stanowiących współwłasność W. i R. S.. W szafce znajduje się gazowy zawór główny (kurek), reduktor, dwa zawory odcinające dopływ gazu do gazomierzy i gazomierz Państwa [...] z założonymi, nienaruszonymi plombami (dugi gazomierz – Państwa S. został zdemontowany, w zawiązku z faktem, że pozostała instalacja gazowa budynku Państwa S. nie jest użytkowana). Następnie, instalacja gazowa będąca przedmiotem postępowania, przebiega od wspomnianego gazomierza, po ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego Państwa S., następnie odcinkiem przebiegającym poniżej poziomu terenu dochodzi do budynku Państwa [...], w którym rurami stalowymi z zamontowanymi przed odbiornikami gazu zaworami odcinającymi, zasila kocioł gazowy dwufunkcyjny i czteropalnikową kuchenkę gazową. Z powyższego opisu stanu ustalonego na podstawie oględzin wynika, że dwa zawory odcinające znajdują się w szafce gazowej budynku przy ul. [...], kolejne zawory odcinające znajdują się już przed odbiornikami gazu (kocioł gazowy, kuchenka gazowa) w budynku przy ul. [...]. Powyższe rozwiązanie nie narusza żadnych obowiązujących przepisów. Kwestie umiejscowienia głównego zaworu odcinającego gaz do budynku regulują przepisy § 159 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. 2019, poz. 1065, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że instalacja gazowa budynku zasilanego z sieci gazowej powinna mieć zainstalowany na przyłączu kurek główny, umożliwiający odcięcie dopływu gazu (ust. 1). Kurek główny powinien być zainstalowany na zewnątrz budynku w wentylowanej szafce co najmniej z materiału trudnozapalnego przy ścianie, we wnęce ściennej lub w odległości nieprzekraczającej 10 m od zasilanego budynku, w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczonym przed wpływami atmosferycznymi, uszkodzeniami mechanicznymi i dostępem osób niepowołanych (ust. 2). W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się instalowanie kurka głównego w odległości większej niż 10 m od zasilanego budynku, w wentylowanej szafce, usytuowanej w linii ogrodzenia od ulicy lub ogólnego ciągu pieszego z dostępem do niej od strony zewnętrznej działki budowlanej (ust. 3). Z powyższego wynika, że umiejscowienie zaworu odcinającego, służącego odcięciu gazu w budynku przy ul. [...] w szafce gazowej budynku przy ul. [...] nie narusza wymogów techniczno-budowlanych. Przywołane przepisy (§ 159 ust. 3) jednoznacznie dopuszczają tego rodzaju rozwiązanie, w przypadku zabudowy jednorodzinnej, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Należy podkreślić, że kluczowa jest kwestia możliwości odcięcia dopływu gazu i tą możliwość zapewniają przyjęte rozwiązania. Okoliczności sprawy wskazują, że takie rozwiązanie wynikało najprawdopodobniej z kolejności budowy budynków na działkach położonych przy ul. [...] i [...]. Szafka gazowa została umieszczona w budynku pod numerem [...], jako wybudowanym w pierwszej kolejności, do którego też w pierwszej kolejności został doprowadzony gaz z sieci. Aktualnie instalacja w tym budynku nie jest już użytkowana, ale istnieją dwa odrębne zawory odcinające dopływ gazu do odrębnych budynków, w tym budynku Państwa [...], będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Po trzecie, w aktach sprawy znajdują się dokumenty wystawione przez podmioty posiadające odpowiednie uprawnienia zawodowe, potwierdzające przeprowadzenie kontroli budynku oraz instalacji, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 62 P.b. Jak trafnie wskazują organy nadzoru, z dokumentacji tej wynika, że sporna instalacja gazowa została wykonana zgodnie z przepisami, jest szczelna, dobrej jakości, instalację gazową wraz z urządzeniami dopuszcza się do eksploatacji. Objęte kontrolą przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych są zgodne z przepisami i obowiązującymi normami. W tej sytuacji nie sposób uznać, że instalacja gazowa znajdująca się w budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie sposób zatem znaleźć podstaw do nałożenia nakazów w trybie art. 66 P.b. Wobec powyższych argumentów w pełni zasadne było stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw prawnych do podejmowania władczej ingerencji w postaci jakichkolwiek nakazów kierowanych do właścicieli budynku, w którym znajduje się sporna instalacja. W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, zasadnie zastosowano formułę umorzenia postępowania. Decyzja merytoryczna, odmowna, powinna być wydawana w przypadkach, w których postępowanie jest wszczęte na wniosek. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty i argumenty nie są zasadne. Część zarzutów pozostaje w ogóle poza związkiem z rozpoznawaną sprawą, gdyż dotyczy sprawy administracyjnej będącej przedmiotem odrębnej decyzji i przedmiotem odrębnej sprawy przed sądem administracyjnym (kwestia nieruchomości będącej współwłasnością Państwa [...]; sprawa o sygn. akt II SA/Lu 862/21). Wynika to z faktu, że skarżący wnieśli jedno pismo, zawierające cztery skargi na cztery decyzje administracyjne, o czym była mowa wyżej. Jak wskazano wyżej, prawidłowe ustalenia poczynione przez organy nadzoru w toku oględzin oraz na podstawie zgromadzonej dokumentacji (w tym decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, protokołów kontroli instalacji) nie potwierdziły zastrzeżeń skarżących co do rzekomych nieprawidłowości w budowie instalacji gazowej. Zarzut naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 77 § 1 k.p.a.) jest chybiony. Organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących prawa do udziału w oględzinach. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zostali zawiadomieni o terminie oględzin (k. 4 akt organu I instancji), jednak – jak wynika z protokołu (k. 17) – nie stawili się na oględziny. Jak wynika z dalszej części akt administracyjnych, na wniosek skarżącej, zgłoszony telefonicznie, kserokopie protokołu oględzin wraz z załącznikami, został przesłany skarżącej (k. 18-19). W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji nie można mówić o żadnym uchybieniu organu I instancji, ani o pozbawieniu skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.