II SA/Lu 865/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. II SA/Lu 865/08 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2008 r. o oddaleniu zarzutu R. L., dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji obowiązku likwidacji wykonanych samowolnie otworów okiennych, otworu drzwiowego i płyty balkonowej w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położnej w H. przy ul. G. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została ostateczna decyzja administracyjna, nakazująca rozbiórkę płyty balkonowej i otworów okiennych. Organ pierwszej instancji, będący jednocześnie wierzycielem przystąpił do czynności egzekucyjnych poprzez wydanie w dniu 31 lipca 2008 r. upomnienia, wzywającego do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Wobec niewykonania tego obowiązku, w dniu 25 sierpnia 2008 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...]. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał następnie, że podnoszone przez R. L. zarzuty są nieuzasadnione, bowiem decyzja z dnia 10 sierpnia 2007 r. nr [...], nakładająca na skarżącego egzekwowany obowiązek, jest ostateczna i podlega wykonaniu. Organ pierwszej instancji działający jako wierzyciel i organ egzekucyjny zobligowany był do podjęcia kroków zmierzających do egzekucji obowiązków. Ponadto organ podkreślił, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki poddana została kontroli sądu administracyjnego i nie została wzruszona. W postępowaniu egzekucyjnym wiążą ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją administracyjną i dokonanie ustaleń od nich odmiennych jest nieuprawnione. Organ stwierdził, że brak w tej sytuacji podstaw do uchylenia lub zmiany postanowienia organu pierwszej instancji. Na postanowienie organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R. L., zarzucając, że decyzja z dnia 10 sierpnia 2007 r. skierowana została do niego, mimo że nie był on stroną w sprawie, ponieważ nie był adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego powoduje to nieważność wydanej decyzji, nakładającej obowiązek podlegający egzekucji w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji wydanie tytułu wykonawczego nastąpiło według skarżącego z naruszeniem prawa materialnego i praworządności. Na wypadek nieuwzględnienia skargi skarżący wniósł o odroczenie realizacji tytułu wykonawczego do dnia 30 czerwca 2009 r. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec skarżącego obowiązek likwidacji – poprzez zamurowanie – wykonanych samowolnie otworów okiennych w liczbie 3 sztuk i otworu drzwiowego (drzwi balkonowe) wraz z demontażem płyty balkonowej o wymiarach 4,23 m x 1,08 m jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanych decyzji, czyli wierzycielem, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 4 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone zobowiązanemu w dniu 4 sierpnia 2008 r. Skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie obowiązku. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżącego egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu 25 sierpnia 2008 r. tytuł wykonawczy, który doręczony został skutecznie zobowiązanemu w dniu 27 sierpnia 2008 r. Tytuł ten odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 27 ustawy. W myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje nie może on w postępowaniu egzekucyjnym, działając jako organ egzekucyjny, badać merytorycznej zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 106). Decyzja nakładająca obowiązek mogłaby być wzruszona tylko w trybie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego albo w trybie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Lu 888/07 oddalił skargę R. L. na decyzję ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą skarżącemu likwidację samowolnie wykonanych otworów i płyty balkonowej. Brak w tej sytuacji jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązanemu przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia (R.Hauser i Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r. s. 110). W myśl przepisu art. 33 podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to wyliczenie taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. Prawidłowe jest stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych przyczyn. Jak wykazano wyżej, egzekucja prowadzona jest przez właściwy organ i brak jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i dopuszczalności prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazanego w prawidłowo wystawionym tytule wykonawczym. Dodać należy, że decyzja nakładająca obowiązek jest wykonalna i termin wykonania obowiązku nie został odroczony. Z treści przepisu art. 33 wynika, że w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne zakwestionowanie prawidłowości ostatecznej decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji. Nie mogą zatem stanowić podstawy zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nakładającą na skarżącego obowiązek likwidacji otworów i płyty balkonowej. W szczególności bezpodstawny jest zarzut skierowania decyzji do skarżącego, mimo iż nie był on inwestorem budynku i adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Te okoliczności mógł skarżący podnosić w sprawie II SA/Lu 888/07, nie mogą one natomiast uzasadniać zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie mogą także być uwzględnione zarzuty dotyczące pozbawienia pomieszczeń naturalnego oświetlenia i naruszenia tym samym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji, skoro podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogły stanowić podstawy zarzutu z art. 33 ustawy i nie zachodzą również żadne inne okoliczności wymienione w tym przepisie, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Nie jest trafny zarzut skargi, że organ odwoławczy nie wskazał przepisu prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, w oparciu o przepisy ustawy oraz stosowane odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te zostały przez organ wskazane. Jeśli chodzi o zawarty w skardze wniosek "odroczenie realizacji tytułu wykonawczego", wyjaśnić należy, że wstrzymanie lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego należy do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W myśl przepisu art. 35 § 1 ustawy wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Ponadto, stosownie do art. 35 § 2 organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Natomiast przyczyny zwieszenia postępowania egzekucyjnego określa przepis art. 56 ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)