II SA/Lu 867/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie wybudowanego ogrodzenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]– wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. K. od pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. Wójt Gminy [...] odpowiedział na wniosek A. K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. "o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego" w sprawie realizacji betonowego ogrodzenia w pasie drogowym drogi gminnej o nr ewid. [...]. Od pisma tego A. K. złożył odwołanie. Tymczasem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odwołania od pisma, a jedynie od decyzji administracyjnej. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie powołanych jako jego podstawa prawna przepisów, tj. art. 134 w związku z art. 127 § 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez "niezasadne odmówienie dopuszczalności wniesionego odwołania z dnia [...] maja 2014 r." W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż nie może się zgodzić ze sposobem, w jaki potraktowano jego odwołanie, albowiem stanowisko Wójta Gminy [...] nie rozwiązuje kwestii, jakie skarżący podniósł we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga A. K. jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie A. K. z dnia [...] maja 2014 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć należy, że przedmiotem tego odwołania skarżący uczynił pismo organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. Analiza treści tego pisma nie pozostawia przy tym wątpliwości, iż nie stanowi ono decyzji administracyjnej (ani też postanowienia), albowiem nie spełnia ono wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. (odpowiednio art. 124 § 1 k.p.a.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji (postanowienia) uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia, które – jak podkreśla się w orzecznictwie – powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Skoro zatem pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną lub postanowienie, to również nie mogło ono zostać zaskarżone w formie odwołania, czy też odpowiednio zażalenia. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 141 § 1 k.p.a., w drodze zażalenia można zaskarżyć postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Wobec tego nie budzi wątpliwości, iż bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od przedmiotowego pisma musiało być stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W świetle powyższych rozważań zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie sposób odmówić prawidłowości. Z tych też względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.