II SA/Lu 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] r., znak: [...], orzekł o: 1) ustaleniu nienależnie pobranych przez A. P. (dalej: skarżący) świadczeń rodzinnych na dzieci: K. P., ur. [...] r. i A. P., ur. [...] r., przyznanych decyzją z [...] r., znak: [...], za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. w kwocie [...]zł; 2) nałożeniu na skarżącego obowiązku zwrotu wskazanej wyżej kwoty świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od kwoty: - [...] zł – od 1 lutego 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 marca 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 kwietnia 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 maja 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 czerwca 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 lipca 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 sierpnia 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 września 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 października 2017 r. do dnia zapłaty, - [...] zł – od 1 listopada 2017 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] r. przyznano skarżącemu następujące świadczenia rodzinne w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.: 1) na córkę K. P. – zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł miesięcznie wraz z dodatkami: - z tytułu samotnego wychowywania dziecka - [...] zł miesięcznie, - z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 – [...] zł jednorazowo we wrześniu 2017 r.; 2) na córkę A. P. – zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł miesięcznie wraz z dodatkami: - z tytułu samotnego wychowywania dziecka - [...] zł miesięcznie, - z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 – [...] zł jednorazowo we wrześniu 2017 r.; Po uostatecznieniu się wyżej wymienionej decyzji uzyskano informację, że skarżący od 2 listopada 2016 r. rozpoczął wykonywanie pozarolniczej działalności gospodarczej. Dochód uzyskany za grudzień 2016 r., zgodnie z oświadczeniem z 20 października 2017 r., wyniósł [...] zł. Tym samym, od grudnia 2016 r. nastąpiła zmiana w wysokości dochodu rodziny obligująca organ do przeliczenia dochodu od stycznia 2017 r. W wyniku ponownej analizy sytuacji dochodowej rodziny organ ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę od stycznia 2017 r. nie uprawniał strony do pobierania świadczeń rodzinnych w pełnej wysokości, gdyż wynosił [...] zł. Powyższego przeliczenia dokonano następująco: [...] zł (dochód A. P. uzyskany w 2015 r., zgodnie z informacją Ministerstwa Finansów z 20 września 2016 r.) + [...] zł (stypendium szkolne dzieci skarżącego uzyskane w 2015 r., zgodnie z oświadczeniem skarżącego z 9 września 2016 r.) + [...] zł (dochód z gospodarstwa rolnego w 2015 r.) = [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + [...] zł (dochód A. P. uzyskany za grudzień 2016 r.) = [...] zł : 3 osoby = [...] zł. Dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które wynosi [...] zł. Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku skarżącego przeciętna miesięczna wysokość wszystkich przysługujących świadczeń na dzieci w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. czyli wynosi [...] zł (dwa zasiłek rodzinne po [...] zł, dwa dodatki tych zasiłków z tytułu samotnego wychowywania dziecka po [...] zł i dwa jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego po [...] zł). To oznacza, że kryterium dochodowe w omawianym okresie przekroczono o kwotę [...]zł (łączny dochód rodziny [...] zł pomniejszony o kryterium dochodowe rodziny [...] zł ([...] zł x 3 osoby). Kwota przysługujących świadczeń rodzinnych stanowi różnicę pomiędzy łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny i w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. wynosi [...] zł ([...] zł - [...] zł = [...] zł). Mając na uwadze powyższe organ uznał za nienależnie pobraną różnicę pomiędzy kwotą wypłaconych stronie świadczeń w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. ([...] zł) a kwotą przysługujących świadczeń ([...] zł), to jest [...] zł oraz nakazał skarżącemu zwrot tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił się o "ponowne przeliczenie dochodu za 2015 r.", w związku z tym, że omyłkowo zawyżył wysokość stypendium szkolnego we własnym oświadczeniu, wskazując dochód za 10 miesięcy, zamiast – jak należało – za 4 miesiące. Jednocześnie złożył zaświadczenie z [...] kwietnia 2018 r. o pobranym przez dzieci stypendium szkolnym. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. W skardze na decyzję Kolegium skarżący powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzucił, iż uważa, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów zawartych w tym odwołaniu. Do skargi skarżący załączył ponownie zaświadczenie Szkoły [...] nr [...] w L. potwierdzające wysokość pobranego stypendium szkolnego w 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Skarga ta została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie do rozpoznania sprawy w tym trybie, a żadna z pozostałych stron – w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu takiego wniosku – nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżący w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa organy różnej instancji tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża – w istocie – również art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając niniejszą sprawę, uchybiło tej zasadzie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący A. P. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji przyznał, iż składając 9 września 2016 r. oświadczenie o uzyskanych w 2015 r. dochodach innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.), błędnie określił wysokość dochodu z tytułu stypendium szkolnego otrzymywanego przez jego córki w tym okresie. Wskazał bowiem wówczas, że świadczenie to wynosiło "[...] zł x 2 osoby x 10 miesięcy", a zatem [...] zł (k. 7 akt adm. I inst.). Tymczasem, jak wyjaśnił skarżący, wysokość tego dochodu była niższa, albowiem omyłkowo zawyżył on wysokość stypendium szkolnego we własnym oświadczeniu, wskazując, iż córki pobierały wskazane świadczenie w 2015 r. przez 10 miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości było ono im wypłacane jedynie przez 4 miesiące w 2015 r. Prawdziwość wyjaśnień skarżącego potwierdza jednoznacznie treść dołączonego do odwołania zaświadczenia Dyrektora [...] nr [...] im. [...] w L. – Szkoły [...] nr [...] z 24 kwietnia 2018 r. Z dokumentu tego wynika, że w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. skarżący pobrał stypendium szkolne na córki A. i K. P. w łącznej kwocie [...]zł. Przy czym skarżący wyjaśnił, że zaświadczenie to otrzymał na własną prośbę – w dniu 19 września 2018 r. (k. 31, 32 akt adm. I inst.). Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., nie odniosło się w żaden sposób do wspomnianej wyżej okoliczności, pomimo tego, że niewątpliwie miała ona istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady ustalania wysokości zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków określają przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220). W szczególności, jak wynika z art. 5 ust. 3 i ust. 3a tej ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny, co wynosi w niniejszej sprawie [...] zł ([...] zł x 3 osoby), o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa wyżej, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Oczywiste jest zatem, że skoro faktyczny dochód osiągnięty przez rodzinę skarżącego w 2015 r. był niższy aniżeli dochód przyjęty przez organ pierwszej instancji do ustalenia wysokości nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń rodzinnych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r., to niższa była również kwota nienależnie pobranych świadczeń, które skarżący obowiązany był zwrócić. Z powołanych wyżej przepisów wynika bowiem, że w razie przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, wysokość przysługujących świadczeń rodzinnych oblicza się odejmując od łącznej kwoty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami (wyliczonej w sposób określony w art. 5 ust. 3b ustawy) kwotę przekroczenia wskazanego progu dochodowego. W tej sytuacji obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne wyliczenie wysokości dochodu rodziny skarżącego w 2015 r., z uwzględnieniem przedłożonego przez niego dokumentu oraz prawidłowe ustalenie wysokości nienależnie pobranych świadczeń. Nie ulega zaś wątpliwości, że Kolegium nie wywiązało się z tego obowiązku. Powyższe uchybienie, jak wskazano wyżej, prowadziło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności, zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając na uwadze stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Wobec ujawnienia się nowych okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzją. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, w myśl art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ ten będzie miał przy tym na uwadze, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa, przewidziana w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka nienależności świadczenia nie zachodzi wtedy, gdy pouczenie było wprawdzie dokonane, ale nie zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat mógł mieć świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (zob. przykładowo wyroki NSA: z 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12, z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2814/16).