II SA/Lu 868/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta M. L. przez Kierownika Sekcji Postępowania Egzekucyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., zobowiązującą K. Ć. do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych A. R. na rzecz osób uprawnionych A. Ć. i K. Ć. w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r., w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, które na dzień wydania przedmiotowej decyzji wynosiły [...] zł. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. – działając z upoważnienia Prezydenta M. L. – przyznał A. R. na rzecz osób uprawnionych: K. Ć. i A. Ć. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwotach odpowiednio po [...] zł i [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. Po zakończeniu okresu świadczeniowego objętego powyższą decyzją organ pomocy społecznej I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] zobowiązał dłużnika alimentacyjnego K. Ć. do zwrotu świadczeń wypłaconych w tym okresie w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Kierownik Sekcji Postępowania Egzekucyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., orzekając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., ustalił nadpłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją z dnia 21 września 2010 r., w łącznej wysokości [...] zł, uznając jednocześnie tę kwotę za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na ustalenie, iż w miesiącu wrześniu 2011 r. beneficjentce zostały wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie [...]zł, podczas gdy jednocześnie otrzymała ona od K. Ć. kwotę [...]zł tytułem alimentów za miesiące wrzesień i październik 2011 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna, wobec czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., zobowiązującą dłużnika alimentacyjnego do zwrotu świadczeń wypłaconych w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 2 pkt 10, art. 27 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 pkt 2 w zw. z art. 8b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej jako "ustawa") oraz art. 104, art. 145 i art. 151 § 1 k.p.a., uchylił przedmiotową decyzję w całości i orzekł o zobowiązaniu K. Ć. do zwrotu świadczeń wypłaconych na rzecz K. Ć. i A. Ć. w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. w łącznej kwocie [...]zł (wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł). Powołana decyzja, podjęta w postępowaniu wznowieniowym, na skutek odwołania K. Ć. została uchylona decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie rodzi wątpliwości za jaki okres dłużnik alimentacyjny ma zwrócić należności. Odnosi się bowiem do określonego decyzją przyznającą świadczenia okresu świadczeniowego, podczas gdy za miesiąc wrzesień 2011 r. dłużnik alimentacyjny nie jest zobowiązany zwracać żadnych należności. Ponadto Kolegium wytknęło organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na niepowiadomieniu stron przed wydaniem decyzji o możliwości złożenia wyjaśnień i dowodów we wznowionym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] – powołując w jej podstawie prawnej art. 27 ust. 1, 1a, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy oraz art. 104 k.p.a. – orzekł w następujący sposób: - w pkt I sentencji decyzji – zobowiązał K. Ć. do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności z tytułu otrzymanych przez osoby uprawnione A. Ć. i K. Ć., reprezentowanych przez przedstawiciela A. R., świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty, które na dzień wydania przedmiotowej decyzji wynosiły [...] zł; - w pkt 2 sentencji decyzji – wskazał, że wpłaty należności łącznie z ustawowymi odsetkami należy dokonać w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na podany numer rachunku bankowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L.. Po rozpatrzeniu odwołania K. Ć. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium uznało zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., za nieuzasadnione. Stwierdziło, że organ I instancji poprawnie zsumował wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r., a uzyskaną kwotę (8.400 zł) zasadnie pomniejszył o uzyskaną przez A. R. we wrześniu 2011 r. kwotę świadczeń nienależnie pobranych (700 zł). Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej – jak podkreślił organ odwoławczy – zawiera przy tym szczegółowe opisanie stanu faktycznego, wskazanie decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zakończenie okresu świadczeniowego, obliczenie wysokości zadłużenia. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób precyzyjny wskazał podstawę prawną decyzji, w szczególności powołał się na art. 27 ust. 1, 1a i 2 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną K. Ć. zarzucił jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: - niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie; - brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez uznanie, że były podstawy do wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. Ć. i K. Ć. w sytuacji, gdy organ I instancji nie dysponował dowodami, że egzekucja świadczenia alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. była bezskuteczna oraz nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność, że w okresie wypłacania świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego K. Ć. nie łożył na poczet wymaganego roszczenia i są podstawy do wydania niniejszej decyzji; 2. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, na podstawie którego strona nie ma możliwości skontrolowania, na jakich dowodach oparł się organ, jakim dowodom odmówił waloru wiarygodności, jakie były przesłanki wydania decyzji przyznającej świadczenia na rzecz osób uprawnionych oraz sposobu obliczenia świadczeń. 3. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez: - nieuwzględnienie wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie terminu zwrotu należności, tj. w terminie 90 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna i ustalenie przez organ I instancji terminu 14-dniowego, co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów; sformułowanie zobowiązania w taki sposób, że istnieją wątpliwości za jaki okres dłużnik alimentacyjny ma zwrócić należności, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwracało uwagę na to uchybienie. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut przedawnienia roszczenia o odsetki. Stwierdził, że odsetki z chwilą powstania uzyskują byt niezależny od długu głównego. W konsekwencji prowadzi to do powstania odrębnych reguł dotyczących biegu terminu przedawnienia dla tego roszczenia. Zgodnie zaś z art. 118 k.c. roszczenie to przedawnia się z upływem 3 lat. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga K. Ć. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi m.in. w sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Z uwagi na określoną w nim przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (tzw. "res iudicata"), rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest zatem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, s. 969 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Z akt niniejszej sprawy wynika, że wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzją ostateczną z dnia 15 lutego 2012 r. K. Ć. został zobowiązany do zwrotu świadczeń wypłaconych A. R. na rzecz A. Ć. i K. C. w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. na mocy decyzji organu I instancji z dnia 21 września 2010 r., w łącznej kwocie [...]zł. Wobec ustalenia decyzją organu I instancji z dnia 17 września 2012 r., iż w okresie świadczeniowym objętym powyższą decyzją skarżąca pobrała nienależne świadczenie w wysokości [...] zł, doszło do wznowienia postępowania w tej sprawie. Prowadząc przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne organ I instancji w pierwszej kolejności wydał decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., którą - orzekając w sposób przewidziany w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – uchylił kontrolowaną w trybie wznowieniowym decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. i orzekł co do istoty sprawy, zobowiązując dłużnika alimentacyjnego do zwrotu sumy świadczeń wypłaconych na rzecz osób uprawnionych w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2010 r., pomniejszoną o nienależnie pobrane świadczenie w wysokości [...] zł. Powołana wyżej decyzja pierwszoinstancyjna w postępowaniu wznowieniowym została jednak następnie uchylona na skutek odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą jednocześnie przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazana decyzja kasacyjna organu odwoławczego spowodowała zatem, iż decyzja organu I instancji z dnia 15 lutego 2012 r. o obowiązku zwrotu przez K. Ć. świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych B. R. w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r., nadal pozostała w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Tymczasem po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji nie podjął rozstrzygnięcia w formie przewidzianej dla postępowania wznowieniowego (art. 151 k.p.a.), lecz bez uprzedniego (ponownego) uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wydał decyzję z dnia 20 maja 2014 r., w której nie odwołując się do regulacji właściwych dla trybu wznowieniowego, na zasadzie art. 27 ustawy zobowiązał K. Ć. do zwrotu świadczeń wypłaconych A. R. w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. (pomijając jedynie miesiąc wrzesień 2011 r. z uwagi na pobranie w tym miesiącu przez przedstawicielkę osób uprawnionych nienależnego świadczenia). Powyższe oznacza, że wskazana decyzja organu I instancji z dnia 20 maja 2014 r. dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną tego samego organu z dnia 5 maja 2012 r., która – jak już wyżej wskazano – wobec decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2014 r., funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, rozstrzygając o obowiązku zwrotu przez K. Ć. tożsamych (w większości – poza kwotą wypłaconą osobom uprawnionym we wrześniu 2011 r.) świadczeń. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. obarczona jest wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z kolei zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymując w mocy wadliwą w takim stopniu decyzję pierwszoinstancyjną, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez co również podlega stwierdzeniu nieważności. Wobec opisanych wyżej, kwalifikowanych wad, jakimi obarczone były kontrolowane decyzje organów obu instancji, przedwczesne na obecnym etapie postępowania byłoby merytoryczne rozstrzyganie co do zasadności zarzutów skarżącego odnoszących się do nałożonego na niego w trybie wznowieniowym obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Z tych względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku Jednocześnie w pkt II sentencji Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze, że jego powinnością jest wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej wydaną z upoważnienia Prezydenta M. L. decyzją ostateczną z dnia 15 lutego 2012 r. o zwrocie przez K. Ć. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja tego organu powinna zatem odpowiadać jednej z form rozstrzygnięć w postępowaniu wznowieniowym, przewidzianych w art. 151 k.p.a. Jeżeli więc organ stwierdzi, że wcześniejsze zobowiązanie K. Ć. do zwrotu przedmiotowych świadczeń było wadliwe (np. w zakresie wysokości żądanego do zwrotu świadczenia) i tym samym uzna za zasadne ponowne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, będzie miał na uwadze, iż w pierwszej kolejności winien uchylić kontrolowaną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.