II SA/Lu 869/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił J. D. prowadzącej działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe J. D. określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu oraz metali kolorowych na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz iż nieruchomość, na której ma być prowadzony skup nie ma zapewnionego dojazdu do drogi publicznej. Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca podnosząc, iż nie zgadza się z wydaną decyzją. Odwołująca się wskazała, iż w jej opinii organ dokonał niewłaściwej interpretacji postanowień aktu prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta L. z dnia [...] r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonując analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, iż wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla każdego przedsięwzięcia jest możliwe po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, o czym stanowi przepis art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny w tym przedmiocie wskazał, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. W rozpoznawanej sprawie został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowane przedsięwzięcie może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten stanowi, iż do inwestycji, w stosunku do których sporządzenie raportu jest fakultatywne należą punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu. Dla ustalenia dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia zasadnicze znaczenie miało dokonanie wykładni postanowień obowiązującego na przedmiotowym terenie aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta L. N. [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część VIG (północno - zachodnia). Ustalono, że działka o nr ewid. [...] obręb 65, ark. 9, na której ma być zlokalizowana inwestycja, leży w obszarze oznaczonym symbolami VIG 9MN i VIG [...] Akt prawa miejscowego na obszarze oznaczonym symbolem VIG 9MN dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a teren oznaczony symbolem VIG [...] to teren dróg publicznych, ulic dojazdowych gminnych. Poza tym działka o nr ew. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, wewnątrz terenów zabudów jednorodzinnej, gdzie (wobec stanu istniejącego) planuje się intensyfikację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokim standardzie zamieszkiwania. Organ odwoławczy powołując się na § 3 pkt 2 i pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktura z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1422), jak i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 290) wskazał, że należy podzielić stanowisko organu I instancji, który uznał, że funkcje magazynowo - składowe nie są komplementarne z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i będą miały niekorzystny wpływ na jakość zamieszkiwania oraz warunki zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, a przy tym mogą generować konflikty. Ponadto podniósł, że budynek magazynowy znajdujący się na działce nr ew. [...], w którym planowana jest inwestycja, koliduje także z ustaleniami miejscowego planu, który przewiduje przeznaczenie części budynku pod tereny dróg publicznych: ulice dojazdowe - gminne. Poza tym obecnie przedmiotowa działka nie ma zapewnionej prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla tego typu działalności - nie jest wydzielony geodezyjnie dojazd służebny szer. ok. 3m. W związku z powyższym – w ocenie organu - w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wspomniany, a podstawowy warunek realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to negatywną przesłankę określenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Nadmienił również, iż zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy o odpadach do wniosków o udzielenie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia [...] r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Z kolei przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, iż właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zatem – jak wskazał organ odwoławczy - skarżąca takiego zezwolenia uzyskać by nie mogła. Wskazał dodatkowo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny również organy orzekające w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 ustawy). Dopóki zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na danym terenie określoną zabudowę, to okoliczność ta - pod rygorem nieważności - musi zostać uwzględniona w decyzji środowiskowej. W tym kontekście w opinii Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi unormowaniami, a wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego naruszałoby w sposób rażący przepisy prawa miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. D. prowadząca działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe J. D. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i lego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7,11, 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedsięwzięcie polegające na realizacji punktu skupu złomu i metali kolorowych byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zarzuciła sprzeczność ustaleń organu z całością zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym oczywiste błędne ustalenie, że sprawa dotyczy punktu skupu złomu w miejscowości R. K., gmina [...], na części działki ewidencyjnej [...] i dotyczy osoby J. D.- W.. J. D. prowadząca punkt skupu złomu przy ul. [...] i J. D. – W. to dwie różne osoby. Generalnie każdy rodzaj działalności ludzkiej może rodzić konflikty i zdaniem skarżącej jest to celowe wyolbrzymianie problemu, którego faktycznie nie ma. Kwestią kluczową, jest zdaniem Kolegium ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprawdą jest, że ja - J. D. utożsamiana z J. D. - W., wniosłam o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu złomu w miejscowości R. K., gmina [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] i planowane przedsięwzięcie może wymagać sporządzenia raportu zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Owszem wniosłam o wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu oraz metali kolorowych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w L.. Zgodnie z powoływanym w decyzji § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach o symbolu MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obowiązują ustalenia, które enumeratywnie wymienia orzekający, a dotyczą one zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad ochrony środowiska , przyrody i krajobrazu kulturowego. Strona wskazała, że żadnej z tych zasad nie narusza planowane przez nią przedsięwzięcie. Organ odwoławczy nie wymienił, gdyż nie był w stanie dopatrzeć się naruszenia którejkolwiek z zasad dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego. Wskazał jedynie na fakt, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, lecz nie wyjaśnił pojęcia w tym przypadku bezpośredniego sąsiedztwa, o którym pisze. Moim zdaniem tego bezpośredniego sąsiedztwa nie ma, albowiem najbliżej położonym obszarem chronionym jest Czerniejowski Obszar Chronionego Krajobrazu znajdujący się około 3,5 km od planowanego punktu skupu złomu i tym samym zarzut bezpośredniego sąsiedztwa obszarów chronionych jest bezzasadny. Ponadto organ nie wskazał żadnych przepisów prawa stanowiących o tym, iż funkcja magazynowo - składowa nie jest komplementarna z funkcją zabudowy mieszkaniowej i jednocześnie przesądził o jakości zamieszkiwania (niekorzystny wpływ) w przypadku zaistnienia punktu skupu złomu na tym terenie i o rzekomych konfliktach jakie może generować przedsięwzięcie. Nie zgodziła się także skarżąca z zarzutem jakoby działka o numerze ewidencyjnym [...] nie ma zapewnionej prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla tego typu działalności i nie jest wydzielony geodezyjnie dojazd w postaci służebności gruntowej o szerokości 3 metrów. Przecież regulacja w zakresie powstania służebności przejazdu ma oparcie w umowie łączącej mnie z właścicielami nieruchomości. Właściciele działek ewidencyjnych nr [...],[...], [...], [...], [...] oraz [...] wyrazili zgodę na przejazd po drodze, która jest fizycznie wydzielona. Pomiędzy właścicielami działek, a mną zostało zawarte porozumienie co do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, którą zamierzamy zawrzeć po uzyskaniu decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia. Planowana inwestycja nie byłaby źródłem znacznych emisji hałasu, gazów i pyłów wprowadzanych do środowiska z uwagi na zabezpieczenia i dostosowanie budynku magazynowo - biurowego do tego typu przedsięwzięcia. Skarżąca wskazała także na naruszenie przez Kolegium art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem podniesione przez nią zarzuty nie były przedmiotem wnikliwej oceny organu. W szczególności zaś nie wskazano za udowodnione, że przedsięwzięcie w jakikolwiek sposób ma szkodzić środowisku, a to byłoby przecież argumentem przemawiającym za odmową zezwolenia na prowadzenie przedsięwzięcia w postaci punktu skupu złomu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu. Materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze. zm. - zwanej nadal ustawą), a ponadto § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r, poz. 71), na podstawie których, uwzględniając parametry planowanego przedsięwzięcia, zaliczono je - i co do tego brak sporu - do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 stycznia 2016 r. (k. 69 akt admin.) - planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji punktu skupu złomu oraz metali kolorowych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w L., nie powoduje konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. stwierdził natomiast, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie określonym w art. 66 ustawy ze szczególnym uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia i jego obsługi komunikacyjnej na sąsiednią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wpływu oddziaływania skumulowanego (pismo z dnia [...] r., k. 59-60 akt admin.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że – w jego ocenie – planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MN) przy czy nie uwzględniono na tym terenie lokalizacji funkcji usługowej. Okoliczność powyższa stała się podstawą przyczyna odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu oraz metali kolorowych na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L.. Należy wskazać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia jest decyzją związaną. Z treści przepisów ustawy wynika, że właściwy organ jest zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Wydanie decyzji negatywnej tj. odmawiającej określenia środowiskowych warunków na realizację przedsięwzięcia następuje m.in. w przypadku niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został on uchwalony. Stosownie bowiem do art. 80 ust. 2 ustawy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z brzmienia art. 80 ust. 2 ustawy jednoznacznie zatem wynika, iż zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezsprzecznie na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta L. N. [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część VIG (północno - zachodnia). Na jego podstawie ustalono, że działka o nr ewid. [...] obręb 65, ark. 9, na której ma być zlokalizowana inwestycja, leży w obszarze oznaczonym symbolami VIG 9MN i VIG [...] Akt prawa miejscowego na obszarze oznaczonym symbolem VIG 9MN dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a teren oznaczony symbolem VIG [...] to teren dróg publicznych, ulic dojazdowych gminnych. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że działka o nr ew. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, wewnątrz terenów zabudów jednorodzinnej, gdzie (wobec stanu istniejącego) planuje się intensyfikację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokim standardzie zamieszkiwania. W ocenie Sądu słusznie organy zwróciły uwagę, że realizacja punktu skupu złomu na wskazanym terenie nie jest zgodna z planowanym przeznaczeniem terenu, wewnątrz terenów zabudowy jednorodzinnej, gdzie "planuje się intensyfikację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokim standardzie zamieszkiwania" (pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Planowania z dnia [...] r., k. 74 akt admin.). Potwierdza to również § 7 ust. 2 pkt 4 ww. planu, w którym wskazano, że dla nowoprojektowanych działek ustala się realizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Ponadto nie wynika także, aby z innych zapisów § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który odnosi się do terenu oznaczonego symbolem MN – tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczał możliwość usytuowania na tym terenie wnioskowanej inwestycji. W zapisie tym dokładnie enumeratywnie określono "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie wynika z niego, że na analizowanym terenie można sytuować budynki usługowe, magazynowe, czy usługowo-magazynowe. Z innych zapisów planu nie wynika także, że przewidziane są jakieś wyjątki w powyższym zakresie na tym terenie. Wobec powyższych ustaleń – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie można uznać funkcji magazynowo – składowej jako komplementarnej z funkcją zabudowy jednorodzinnej, bowiem w analizowanym planie jednoznacznie wyodrębniono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy usługowej (U) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MNU). Zdaniem Sądu sformułowane powyżej uwagi i oceny dokonane przez Kolegium są co do zasady poprawne, a jakiekolwiek uchybienia organu i inne kwestie, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia wobec sprzeczności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8, 77 oraz art. 107 k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było prawidłowo, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji