II SA/Lu 87/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 6, art. 20 ust. 3 i art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2009 r. Nr 129, poz. 1058), a także rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), Wójt Gminy Ł. odmówił L. M. umorzenia w całości łącznie z odsetkami za zwłokę kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] września 2005 r. do [...] marca 2011 r. w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 sierpnia 2012 r. organ pierwszej instancji ustalił, że L. M. od kwietnia 2012 r. zamieszkuje samotnie w domu będącym własnością jej syna S. M. W. K., który zamieszkiwał w tym domu razem z L. M., wymeldował się w czerwcu 2012 r. i wyjechał. Organ ustalił ponadto, że L. M. ma 81 lat, posiada znaczny stopień niepełnosprawności i jest pod stałą opieką lekarską. Z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, że przebyła zawał serca, a ponadto od 2004 r. leczy się z powodu nadciśnienia tętniczego. L. M. pobiera emeryturę w kwocie netto [...] zł, w tym dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Z tej kwoty od października 2011 r. potrącana jest kwota [...] zł miesięcznie na poczet zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Do wypłaty pozostaje zatem kwota [...] zł. Warunki, w których żyje L. M. są dobre. W domu jest bieżąca woda, łazienka, W-C oraz ogrzewanie centralno - gazowe i piece węglowe. Z przeprowadzonego z wnioskodawczynią wywiadu, a także z wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. z jej córką M. H. wynika, że L. M. ma zabezpieczone potrzeby, w tym opiekę ze strony córki, która pobiera świadczenie pielęgnacyjne. M. H. udziela matce pomocy w wysokości około 100 zł miesięcznie, wykupując leki i robiąc drobne zakupy. L. M. oświadczyła ponadto, że w razie potrzeby finansowej pomaga jej syn – S. M., płacąc m.in. rachunki. Pracownikom socjalnym z Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. nie udało się przeprowadzić wywiadu alimentacyjnego u drugiej córki wnioskodawczyni – D. K. i syna wnioskodawczyni S. M. Organ uznał, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami nie spowoduje zagrożenia egzystencji strony. L. M. ma zapewnione wszystkie podstawowe potrzeby bytowe oraz pomoc ze strony dzieci. Zgodnie z jej oświadczeniem, dzieci udzielają jej pomocy w formie opieki i w razie potrzeby pomocy finansowej - co jest ich moralnym i prawnym obowiązkiem. W ocenie organu, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz pozostałej dokumentacji wynika, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji strony, które stanowiłyby podstawę do umorzenia podlegających zwrotowi nienależnie pobranych świadczeń. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2012 r. Powołując się na treść art. 16 ust. 1 i 6 oraz art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy Ł. dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej L. M. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji wywiódł, iż sytuacja skarżącej pozwala na zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Za takim stwierdzenie przemawia także okoliczność, że od października 2011 r. dokonywane są potrącenia z emerytury wnioskodawczyni na poczet zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co nie spowodowało zagrożenia dla egzystencji skarżącej. Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzje o uznaniowym charakterze można uchylać w sytuacji naruszenia przepisów proceduralnych, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W skardze na powyższą decyzję L. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności naruszenie: a) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w należyty sposób postępowania dowodowego w sprawie, wskutek czego rozstrzygnięcie oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym, który organ ocenił w sposób wybiórczy, b) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, c) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie ciążącemu na organie obowiązkowi zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a także wydanie rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności, które nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie i stanie faktycznym, d) art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, e) art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a tym samym niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, f) art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi L. M. wskazała, że jest osobą schorowaną, niewidomą z pierwszą grupą inwalidztwa. Od wielu lat stale leczy się psychiatrycznie. Skończyła 82 lata. Sama ponosi wysokie koszty utrzymania. Ze względu na swoje kalectwo oraz niewielką emeryturę (około 700 zł miesięcznie), z trudem wystarczającą na codzienne potrzeby życiowe, zakup leków, opłaty za opał, prąd, gaz i telefon oraz brak majątku i oszczędności, nie ma z czego zwrócić otrzymanego zasiłku pielęgnacyjnego oraz odsetek. Potrącana z emerytury co miesiąc kwota [...] zł stanowi bardzo istotną część skromnego budżetu domowego skarżącej (22,7%). Skarżąca podniosła, że powyższa zaległość powstała bez jej winy, gdyż ze względu na wiek oraz niesprawność umysłową nie posiadała wiedzy, że dodatek pielęgnacyjny z KRUS i zasiłek pielęgnacyjny z GOPS nie mogą być jej wypłacane jednocześnie. Dalej skarżąca wyjaśniła, że ze względu na bardzo trudną sytuację, długotrwałą i nieuleczalną chorobę, przebytą operację wszczepienia implantu biodra i związane z tym wydatki na kosztowne leki oraz porady lekarskie aktualnie znajduje się w bardzo trudnej, wręcz dramatycznej sytuacji finansowej. Nie ma możliwości ze względu na wiek i dolegliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a ponadto nie posiada żadnych zasobów finansowych, które mogłyby chociaż w części zaspokoić roszczenia Gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. odmawiającą L. M. umorzenia w całości łącznie z odsetkami za zwłokę kwoty [...] zł nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] września 2005 r. do [...] marca 2011 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl powołanego przepisu, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z konstrukcji art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności kwoty nienależnie pobranych świadczeń zapada w warunkach tzw. uznania administracyjnego, którego istotą jest przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród co najmniej dwóch prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, które organ uważa za optymalne. Nie oznacza to jednak, że organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może podejmować decyzję sposób dowolny. Przeciwnie, dając organowi administracji możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy spośród kilku przewidzianych prawem rozwiązań, ustawodawca związał go w sposób szczególny zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Przyznana prawem swoboda przy podejmowaniu decyzji nie zwalnia również organu od obowiązku sporządzenia wnikliwego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi realizację wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zatem do oceny, czy organ administracji nie naruszył prawa na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji, w szczególności, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach przyznanej mu swobody nie naruszył zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Nie rozpatrzyły bowiem wszystkich wariantów rozstrzygnięć wynikających z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczając się jedynie do rozważenia zasadności umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Należy zważyć, że wniosek L. M. obejmował umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia. Tymczasem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oprócz możliwości wydania rozstrzygnięcia tej treści, przyznaje również organowi uprawnienie do umorzenia świadczenia w części, rozłożenia go na raty, bądź odroczenia terminu jego płatności. Okoliczność, że wniosek L. M. obejmował najdalej idącą ewentualność – umorzenie kwoty nienależnego świadczenia w całości, obligował organy do rozważenia również pozostałych wariantów rozstrzygnięć przewidzianych w cytowanym przepisie, w szczególności umorzenia tej kwoty w części. W świetle ustalonych przez organy okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i finansowej skarżącej, która jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku, utrzymującą się z niskiej emerytury i zmuszoną do korzystania z pomocy dzieci, zasadne było również zbadanie, czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, umożliwiające umorzenie świadczenia w części, rozłożenie go na raty, bądź odroczenie terminu jego płatności, czego organ odwoławczy nie uczynił, naruszając tym samym nie tylko dyspozycję art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 136 k.p.a. Ponadto, należy podkreślić, że organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować powinno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja negatywna w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji sprowadza się jedynie do ogólnikowego potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji i wskazania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń ma charakter uznaniowy, bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Złożony w skardze wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia nie może być przez sąd uwzględniony, bowiem zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd kontroluje jedynie legalność decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez ograny administracji, a więc nie może zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Wniosek skarżącej w tym zakresie zostanie rozpoznany przez organy administracji w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi. W szczególności rozważy wszystkie warianty rozstrzygnięć przewidziane w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, sąd orzekł, jak w sentencji.