II SA/Lu 870/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy I. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], zobowiązujące M. K. do wpłaty [...] zł na pokrycie kosztów rozgraniczenia stanowiącej jego własność nieruchomości nr [...] z działką nr [...], będącą własnością K. O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek K. O., Wójt Gminy I. zawarł umowę z geodetą na przeprowadzenie rozgraniczenia, ustalając cenę wykonania tej usługi na [...] zł brutto. W dniu [...] maja 2017 r. wydana została decyzja znak: [...], w której organ ten ustalił przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] w O. D. K. według operatu ewidencji gruntów, zgodnie z załączonym protokołem granicznym nr [...], przyjętym w dniu [...] maja 2017 r. do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w K. pod nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji. Kolegium podniosło, że kosztami tego postępowania organ pierwszej instancji obciążył po połowie właścicieli tych działek, do czego był upoważniony na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Kolegium powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 11 grudnia 2006 r., (I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26), w której sąd wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może (uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej k.c.) obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, gdyż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W ocenie kolegium, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc, zdaniem kolegium, twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie rozgraniczeniowe w rozpatrywanej sprawie toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna. Zdaniem organu, stan sprawy wskazuje, że zaistniał spór pomiędzy stronami, dotyczący przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami i przeprowadzenie rozgraniczenia było uzasadnione. Koszty postępowania rozgraniczeniowego po połowie zostały zatem ustalone i rozdzielone prawidłowo. W skardze na postanowienie kolegium M. K. zakwestionował nałożenie na niego obowiązku uiszczenia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podniósł, że granica jego działki nr [...] z działką nr [...] była i jest linią prostą na całej długości. Należąca do niego działka znajduje się na granicy obrębu ewidencyjnego, ma szerokość 30 m od ulicy i lekko zwęża się do około 28 m na odcinku (500 m od strony lasu). Skarżący wyjaśnił, że jego rodzina i sąsiedzi wiedzieli o tym od wielu lat i granica tej działki z działką nr [...] nigdy nie była granicą sporną. Wskazał, że dziadek obecnej właścicielki zezwolił jego dziadkowi na budowę garażu na granicy wiele lat temu. Wyjaśnił następnie, że ogrodzenie, które wybudował przed rozgraniczeniem na miejscu starego płotu, a na które sąsiedzi nie chcieli wyrazić zgody, znajduje się 15 cm od linii granicy na jego działce, co potwierdził geodeta podczas rozgraniczenia. Skarżący podniósł, że sąsiedzi zainicjowali rozgraniczenie, gdyż na mapie zasadniczej granica pomiędzy działkami została przekreślona i obok wyznaczono drugą, nową granicę. Obecnie toczy się postępowanie przed L. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., mające na celu wykazać, kto i dlaczego dokonał wykreślenia na mapie zasadniczej granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie wznowienia granic w 2008 r. oraz postępowania prokuratorskiego dotyczącego sfałszowania jego podpisu, zakończonego umorzeniem postępowania. Stwierdził, że w jego przekonaniu spór graniczny z działką K. O. nie istnieje, natomiast roszczenia pojawiły się w roku 2016, kiedy zamierzał wznieść nowe ogrodzenie na miejsce dotychczasowego płotu. Skarżący stwierdził, iż całkowity koszt przeprowadzonych prac geodezyjnych powinni ponieść sąsiedzi, gdyż za sprawą ich działań granica na mapie zasadniczej została przesunięta, a tylko ona była powodem wnioskowania o rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieni zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie w każdym przypadku uzasadnione jest obciążenie stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania po połowie. Podstawą orzekania o kosztach postępowania administracyjnego jest art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interes, o którym mowa w powołanym przepisie oznacza interes prawny, który w sprawach o rozgraniczenie ma swoje umocowanie w art. 152 k.c. Stosownie bowiem do tego przepisu, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z tego względu za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w ich interesie, przy czym – zdaniem NSA - zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego są takie same zarówno na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jak i na etapie postępowania sądowego. W konsekwencji, jak podkreślił NSA - organ administracji publicznej może orzec o kosztach rozgraniczenia wyłożonych przez ten organ i obciążyć nimi po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z powołanej uchwały NSA, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może", nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 2211/14, CBOSA). Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie, bez pogłębionej analizy, którą należało przeprowadzić z uwagi na realia niniejszej sprawy. Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 2211/14). W świetle powyższego, zasadny jest podniesiony w skardze zarzut, że Kolegium, przyjmując istnienie po stronie skarżącego obowiązku poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], nie wzięło pod uwagę wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., mając na uwadze treść przepisów prawa oraz pogląd wyrażony w powyższej uchwale, przyjęło – bez głębszej refleksji - prostą zasadę, że ustalenie granicy leży w interesie prawnym skarżącego oraz wnioskodawczyni i wobec tego każda ze stron powinna w równej mierze pokryć koszty rozgraniczenia. Organ odwoławczy w żaden sposób nie rozważył możliwości rozłożenia kosztów rozgraniczenia w inny sposób i przedmiotem analizy nie uczynił zagadnienia, czy w istocie w interesie prawnym skarżącego leżało ustalenie przebiegu granicy jego działki w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego wyniki zresztą wskazują, że nowa granica przebiega w tym samym miejscu, co przed wznowieniem granic w 2008 roku. Poza tym kolegium pominęło fakt niezawinionego braku udziału skarżącego w rozgraniczeniu przeprowadzonym w 2008 r. Pominęło również okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte z inicjatywy K. O., działającej przez pełnomocnika – matkę A. D.. Z akt niniejszej sprawy wynika ponadto, że skarżący był przekonany, że granica została już ostatecznie ustalona i podlega ona respektowaniu przez właścicieli obu działek. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Kolegium nie mogło automatycznie – bez pogłębionej analizy, którą należało przeprowadzić z uwagi na realia rozpoznawanej sprawy – stosować zasady, że obie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być w równej wysokości obciążone jego kosztami. W świetle powyższego Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ ustali koszty postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej. W szczególności oceni, czy w istocie na gruncie okoliczności tej sprawy można przyjąć, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.