II SA/Lu 871/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 września 2024 r., znak: SKO.41/3145/OS/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 lipca 2024 r., znak: SKO.41/2370/OS/2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz W. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 września 2024 r., znak: SKO.41/3145/OS/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku W. O. (dalej także jako: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 10 lipca 2024 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy. W dniu 15 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – Z. O.. Prezydent Miasta Lublin (dalej także jako: Prezydent) odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Podstawą odmowy przyznania świadczenia była okoliczność, że osoba wymagająca opieki ma żonę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium decyzją z dnia 15 maja 2020 r. (pkt 1.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości, (pkt 2.) przyznał W. O. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony. Postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z 15 maja 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że w do organu wpłynęło pismo Kierownika Działu ds. świadczeń socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] z dnia 15 maja 2024 r. wraz z aktami sprawy, z których wynika, że W. O. od dnia 27 sierpnia 2015 r. jest zatrudniony w B. O. sp. z o.o. z siedzibą w L. – o czym organ nie wiedział. Kolegium decyzją z 10 lipca 2024 r. (pkt 1.) uchyliło decyzję Kolegium z 15 maja 2020 r. i (pkt 2.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia 13 marca 2020 r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 września 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję. W treści uzasadnienia Kolegium przywołało stanowisko B. O. sp. z o.o. z siedzibą w L. wyrażone w piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r., w którym spółka potwierdziła, że Z. O. jest w niej zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony od dnia 1 kwietnia 2014 r. Miejscem świadczenia pracy są obiekty chronione na terenie miasta L.. Praca wykonywana jest w równoważnym systemie czasu pracy, a godziny pracy "są uzależnione od chronionych obiektów". W trzech miesięcy od sporządzenia mąż skarżącej pracował dwa razy w tygodniu po 15 godzin lub jeżeli praca wypadała w weekend – to 24 godziny. Praca "na obiekcie" pełniona jest w jednoosobowym składzie ze wsparciem monitoringu wizyjnego. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2024 r. pracodawca dodatkowo wyjaśnił, że nie zatrudniają asystentów osób niepełnosprawnych. Osoby dopuszczone do pracy na danym stanowisku mają aktualne badania lekarskie lekarza medycyny pracy, który stwierdza jednoznacznie brak przeciwwskazań do pracy na stanowisku pracownika ochrony i związanej z tym pracy w godzinach nocnych i nadliczbowych. Organ ustalił, że Z. O. wykonuje pracę przeważnie od godziny 16 do 7 (15 godzin), a jeżeli pracuje w weekend, to od godziny 7 do 7 (24 godziny). Wsparciem dla pracownika jest Centrum Monitorowania Alarmowego, a w razie nagłej sytuacji lub złego samopoczucia pracownik Centrum organizuje zastępstwo lub pomoc. Z treści złożonych przez stronę oświadczeń wynika, że opieka nad osobą niepełnosprawną polega na przygotowaniu męża do wyjścia do pracy, transporcie, zakupach w czasie gdy mąż jest pracy, przygotowaniu posiłku, pomocy w ubieraniu się, utrzymaniu porządku w mieszkaniu, pomocy w ćwiczeniach, wspólnych spacerach, co szczegółowo W. O. przedstawia w oświadczeniu złożonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. oraz w dniu 10 czerwca 2024 r. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany fakt sprawowania przez W. O. opieki nad mężem. Nie można jednak pomijać, że w związku z wykonywaniem zatrudnienia przez Z. O. w pełnym wymiarze czasu pracy jej mąż przebywa w miejscu pracy, świadcząc czynności w warunkach zabezpieczonych przez pracodawcę, uwzględniających jego stopień niepełnosprawności i pod jego nadzorem, a okoliczność ta w istotnym stopniu zmienia zakres opieki świadczonej przez stronę i rzutuje na ocenę występowania związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. W ocenie Kolegium zakres tej opieki nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, ponieważ w czasie od zawiezienia męża do pracy do czasu odbioru z pracy, nie sprawuje nad nim opieki. Podczas nieobecności Z. O., skarżąca wykonuje typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego takie jak sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie – co nie oznacza, że wiążą się ze sprawowaniem opieki Skargę od powyższej decyzji wniosła W. O., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1. Naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: - wykonywanie czynności jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, nie stanowią elementu opieki w rozumieniu ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż takie czynności należy uznać za czynności opiekuńcze; - wykonywanie pracy przez osobę, której dotyczy opieka, w zakresie obejmującym dłuższą część dnia wyklucza możliwość przyjęcia opieki przez osobę opiekującą się wobec braku cechy stałości opieki, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do konkluzji, że praca osoby podlegającej opiece nie wyklucza uznania opieki nad nim za spełniającą przesłanki ustawowe; 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – poprzez dokonanie w sposób błędny oceny dowodów, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego postępowania przy ocenie stanu sprawy i wyciągnięciu odpowiednich konkluzji prawnych; - art. 8 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, nie kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez zawarcie w decyzji uzasadnienia, które nie spełnia zawartych w ustawie wymogów; w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy. Wskazując na takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2024 r., poz. 323; dalej jako: u.ś.r.) regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z jednej z ogólnych zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie kwestionuje, że zaszły podstawy do wznowienia postępowania, czyli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie spełniły obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, wydały decyzję nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy faktów. Rozpoznając niniejszą sprawę organy nie mogły ograniczyć się do prostej weryfikacji ustalonej poprzednio sytuacji faktycznej skarżącej i osoby wymagającej opieki z uwzględnieniem nowych okoliczności faktycznych. W szczególności zaś należy wskazać, że na żadnym etapie postępowania, również przed wydaniem decyzji z 15 maja 2020 r., w sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Organy nie podjęły zatem próby rzetelnego ustalenia, jak przebiega codzienne funkcjonowanie skarżącej i jej męża Wywiad środowiskowy jest podstawowym dowodem w sprawach dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a jego przeprowadzenie służy weryfikacji występujących wątpliwości dotyczących sprawowanej opieki (art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). Należy wskazać, że samo podejmowanie pracy przez osobę wymajającą opieki nie jest przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże okoliczność ta słusznie legła u podstaw wznowienia postępowania. Jest to okoliczność nieznana dotąd organowi. Niewątpliwie ma bardzo istotne znaczenie dla sprawy oraz powinna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie czy i w jakim zakresie Z. O. wymaga opieki osoby trzeciej, oraz czy i w jakim zakresie wsparcie to otrzymuje od skarżącej. Sąd zgadza się z organem, że prowadzenie przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z mężem nie może świadczyć o spełnieniu przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Gotowanie, sprzątanie, pranie itd. to czynności wykonywane w każdej rodzinie, również takiej, w której skład nie wchodzą osoby niepełnosprawne. Jak wskazano powyżej, w sprawie doniosłe znaczenie będzie miało wyjaśnienie okoliczności wykonywania pracy przez osobę wymagającą opieki, czyli m. in. czas pracy, obowiązki pracownika, ewentualny udział osób trzecich w wykonywaniu tych obowiązków. W związku z powyższym należy wskazać, że wywiad środowiskowy jest istotnym dowodem pozwalającym na wyczerpujące zbadanie sytuacji skarżącej i jej męża. Pozwala ustalić pełen obraz sprawowanej opieki. Należy podkreślić, że wywiad środowiskowy nie jest jedynym dopuszczalnym dowodem w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, np. zeznania świadków, dokumentacja pochodząca od pracodawcy. Jednakże wywiad środowiskowy jest dowodem istotnym, który nie może zostać pominięty. W postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania, organy muszą mieć w polu widzenia sposób procedowania przed wydaniem decyzji z 15 maja 2020 r. tj. nieustalenie w sposób rzetelny i wyczerpujący okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji skarżącej i jej męża przed wydaniem decyzji. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. W toku postępowania nie ustalono czy i w jakim zakresie mąż skarżącej wymaga wsparcia innej osoby oraz czy i w jakim zakresie otrzymuje taką pomoc od żony. Organ powinien zweryfikować czy zakres wykonywanej opieki uprawnia skarżącą do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedokonanie dokładnych ustaleń w tym zakresie czyni odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia przedwczesną, a przez to naruszającą zarówno dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i norm prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również jego rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organy zgromadzą wyczerpujący materiał dowodowy, w szczególności konieczne będzie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Następnie organy rozpatrzą cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 złotych (§ 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.)