II SA/Lu 872/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (spr.), NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant st. insp. Wiesława Wojtal, po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 250 zł /dwieście pięćdziesiąt złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania . Zaskarżoną decyzją z dnia [...]czerwca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2003r. Nr [...] nakazującej dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego w kształcie litery "L" oraz zadaszenia nad wjazdami do garaży, dobudowanych w 1991r., na działce przy ul. U. bez wymaganego pozwolenia na budowę - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. / w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji ustalił, że A. i J.P. w 1991r. dobudowali, bez wymaganego pozwolenia na budowę część budynku mieszkalnego w kształcie litery "L" oraz zadaszenie nad wjazdami do garaży. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. W myśl jego treści, stwierdzenie przez organ samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, obliguje go do nakazania rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest poza sporem, że dokonana samowola budowlana naruszyła ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]" w L., zatwierdzonego uchwałą nr XIII/67.86 Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]września 1986r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, Nr 9, poz.280 z dnia 30 września 1986r. Teren, na którym jest usytuowany budynek mieszkalny przy ul. U. przeznaczony jest w palnie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę bliźniaczą. Integralną część planu stanowi rysunek planu, który obowiązuje w zakresie uchwalonym uchwałą. Rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego do granicy z działką sąsiednią jest zatem sprzeczna z ustaleniami planu szczegółowego, który jako prawo miejscowe obowiązuje na danym terenie. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, w sytuacji gdy rozbudowa budynku została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jej usytuowanie narusza ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo podniesiono, iż organ I instancji wadliwie odwołał się do planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 września 2002r., jednocześnie uznając, iż nie miało to wpływu na poprawność wydanej decyzji. Na tę decyzję A. i J. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. W jej uzasadnieniu skarżący podali, iż rozbudowa budynku została dokonana po uzyskaniu zgody sąsiada. Budynek w dalszym ciągu jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem i nadal stanowi zabudowę bliźniaczą, ponieważ dokonana rozbudowa stanowi jego integralną część, bez dodatkowego wejścia i dodatkowej klatki schodowej. Nie jest ona zatem segmentem wbudowanym w szereg, a odległość między ich budynkiem, a budynkiem sąsiada wynosi 4m. Skarżący argumentowali także, iż architektura budynku jest zgodna z charakterem zabudowy mieszkaniowej w tej części ulicy, a sam budynek nie stanowi żadnej uciążliwości dla sąsiadów i spełnia wymogi techniczne zgodnie z załączonym planem, złożonym dobrowolnie celem legalizacji. Ich zdaniem - brak zapisu w planie zagospodarowania o zakazie rozbudowy budynku do granicy działki sąsiada nie stanowi żadnej sprzeczności z ustaleniami tego planu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2004r. - na mocy przepisu art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.Nr 153, poz. 1271, z późn.zm. / do rozpoznania niniejszej skargi stał się właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Na podstawie tego przepisu do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dzu. U. Nr 153, poz. 1270 /. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem / art. 1§ 1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych / stwierdzić należy, iż w myśl art. 134§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne wynika, że A. i J.P. bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonali w 1991r. rozbudowy budynku mieszkalnego w kształcie litery "L" oraz wykonali zadaszenie nad wjazdami do garaży, na działce przy ul. U. Okoliczności tej nie kwestionują także sami skarżący, podnosząc jednak, że dokonana rozbudowa w niczym nie zmieniła struktury tego budynku mieszkalnego, jako w dalszym ciągu pozostającego w zabudowie bliźniaczej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jak najbardziej zachowuje swoją aktualność w chwili obecnej prezentowany był pogląd, iż fakt oczywistości samowoli nie może zwalniać Sądu od obowiązku zbadania, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z przepisem art. 8 kpa, organy mają obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz.3). Z mocy art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) do oceny zaistniałego faktu samowoli budowlanej, która miała miejsce przed rokiem 1995, należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 2). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt.1 tej ostatniej ustawy, co prawidłowo zostało przyjęte przez organy obu instancji. Przepis ten przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przytoczony przepis określa zarówno samowolę budowlaną, jak też wskazuje środki, które należy zastosować w celu jej likwidacji. Z jego treści jednak wynika, że ustawodawca nie chciał każdego naruszenia prawa przy wznoszeniu obiektu budowlanego likwidować przy użyciu środków przewidzianych w art. 37 ust. 1; ustalił natomiast zasadę, że środki te stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki, o których mowa wyżej w pkt. 1 lub 2 tego przepisu. W przypadkach, gdy nie następują te skutki, likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i art. 42 tej ustawy. Przepisy ustawy z 1974r., jak się uważa były bardziej liberalne w stosunku do osób dopuszczających się samowoli budowlanej, niż te z roku 1994 / por. wyrok NSA z dnia 3 września 1997r., III RN 33/97, OSNP 1998/6/168 /, albowiem odmowa legalizacji na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. była uwarunkowana w świetle przepisu art. 37 tej ustawy jedynie dwoma przypadkami, a mianowicie: gdy obiekt ten znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju / ust. 1 pkt.1 / lub gdy powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ust.1 pkt. 2/ - por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2000r., IV SA 1618/98, LEX nr 53395; z dnia 28 kwietnia 1999r., IV SA 895/97, LEX nr 4718; z dnia 12 maja 1998r., IV SA 1070/96, LEX nr 43265: z dnia 27 sierpnia 1996r., SA/Po 2784/95, Prok.i Pr. 1998/4/49 /. W myśl art. 37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1974r. - aktem pierwotnym zatem musiało być obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, a zdarzeniem wtórnym - budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. Jeśli zatem przesłanką orzeczenia o nakazaniu przymusowej rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt taki znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, to rzeczą organu było okoliczność tą wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji - rozważenia i oceny wymagało bowiem, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju ". Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia, ze względu na ich rangę prawa miejscowego, niewątpliwie wiążą organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji m.in. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W czasie dokonania rozbudowy obiektu, będącego przedmiotem sprawy teren, na którym znajduje się działka skarżących objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., rejonu "[...]" w L., zatwierdzonego uchwałą nr XIII/67.86 Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1986r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, Nr 9, poz.280 z dnia 30 września 1986r. Trafnie przy tym organ II instancji podniósł, iż plan zagospodarowania miasta L. z 2002r. nie mógł mieć w sprawie żadnego znaczenia. Z ustaleń powyższych planów w sposób jednoznaczny wynika, że działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego ogólnym, jako "14 MN" i jest w zlokalizowana w ramach osiedla jednorodzinnego / k- 32, 33 / oraz w planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowym jako "8MN" / k - 31 /, przeznaczonym na jednorodzinną zabudowę bliźniaczą / k - 40 /. Pozostaje poza sporem, że dokonana przez skarżących rozbudowa budynku posadowionego przy ul. U. poprzez dobudowanie części budynku w granicy sąsiedniej działki, a następnie nadbudowanie nad częścią dobudowaną i istniejącym garażem / w kondygnacji piwnic / parteru, I i II piętra do wysokości budynku mieszkalnego oraz wykonanie przed wjazdem do garaży: dobudowanego i istniejącego - zadaszenia na całą szerokość garaży od budynku do ogrodzenia działki od strony ulicy została dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, dlaczego organ uznał, iż dokonana rozbudowa pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie wyjaśniono również, w jaki sposób dokonana rozbudowa naruszyła plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności w czym "uchybiła" ona zabudowie bliźniaczej. Jest to istotna okoliczność w ogóle, a dla rozpatrywanej sprawy ma ona znaczenie szczególne, gdyż dokonana rozbudowa jest dość skomplikowana i składa się co najmniej z kilku elementów. Sąd wyraża pogląd, iż jeśli organy wywodzą o powyższym naruszeniu, to wykazanie sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym wymaga wyczerpującego uzasadnienia, a nie poprzestania jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż niezgodność taka występuje, jak to uczyniono w ocenianych decyzjach. Nie można bowiem akceptować takiej sytuacji, ażeby rozstrzygnięcie oparte na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. zostało dokonane bez uzasadnienia przesłanki, o której przepis ten stanowi, a mianowicie, że wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepisy planu miejscowego, niezależnie od tego, czy jest to plan ogólny, czy plan szczegółowy, są przepisami prawa miejscowego (przepisami gminnymi lub prawem gminnym), powszechnie obowiązującymi, podlegającymi jak każdy przepis tego rodzaju interpretacji operatywnej, tzn. interpretacji dokonywanej w procesie podejmowania decyzji stosowania prawa. Interpretacja przepisów planu, podobnie jak każdych przepisów, podlega pewnym rygorom, które odnoszą się także do administracyjnego trybu stosowania prawa. Może opierać się ona na regułach językowych, systemowych, celowościowych lub funkcjonalnych / por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001r., II SA/Lu 629/00, OSP 2002/10/136 /. W rozpatrywanej sprawie, w sytuacji dość oszczędnego wypowiadania się przez organ w interesującym przedmiocie – trudno ocenić, jakie argumenty interpretacyjne planu wzięte zostały pod uwagę przy podejmowaniu decyzji. Wątpliwości tych nie usuwają pojedyncze karty części opisowych obu planów. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim normę art. 107 § 1 k.p.a. Elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest między innymi wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej". Nie można przez takie sformułowanie, zwłaszcza przy przyjęciu właściwego znaczenia słowa "wyjaśnienie", rozumieć jedynie wskazania przepisu prawnego. Niezbędnym jest czytelne (także dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata uzasadnienia decyzji) ujawnienie argumentów interpretacyjnych. Argumenty te w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej nie dają się zrekonstruować. Rozstrzygnięcie decyzji stanowi konkretyzację normy prawnej, a jej uzasadnienie jest wytłumaczeniem tej konkretyzacji. Dopiero łącznie te dwa elementy pozwalają na wyciągnięcie wniosków co do słuszności zastosowania danej normy. Uzasadnienie tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej i tylko ono łączy się jednocześnie ze sferą faktu i ze sferą prawa. W tym sensie uzasadnienie stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia, a będąc jego integralną częścią ma za zadanie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Wadliwość uzasadnienia, o której wyżej mowa w konsekwencji doprowadziła także do naruszenia innych zasad przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przepisy te nakładają na organy podatkowe obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z tych wszystkich względów stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tak prawa materialnego, jak i zasad postępowania – nalazło ją uchylić na podstawie art. 145§1pkt.1 lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto na przepisie art. 152, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§ 2 i art. 209 tejże ustawy oraz w zw. z §18 ust.1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu / Dz.U.Nr 163, poz.1348 z późn.zm. /.