II SA/Lu 874/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia 22 stycznia 1998 r. wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. nr 142, poz. 950.) pozbawił E. P. uprawnień kombatanckich przyznanych mu przez Zarząd Wojewódzki ZBOWiD w L. decyzją z dnia 28 czerwca 1984 r. Decyzją z dnia 26 sierpnia 1998 r. (wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją ww. decyzję. Na powyższą decyzję E. P. wniósł skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 1311/98 ją oddalił. Następnie postanowieniem z dnia 13 marca 2003 r. organ wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, a następnie decyzją z dnia 17 czerwca 2003 r. uchylił decyzję własną z dnia 22 stycznia 1998 r. o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich i potwierdził uprawnienia kombatanckie E. P. z tytułu służby w Armii Krajowej od 15 kwietnia 1943 r. do 15 maja 1944 r. Decyzją z dnia 24 lipca 2012 r., podjętą w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia 17 czerwca 2003 r. uchylającej decyzję o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ wydając decyzję z dnia 17 czerwca 2003 r. uchylił decyzję z dnia 22 stycznia 1998 r., która nie była decyzją ostateczną w sprawie. Zdaniem organu taka sytuacja stanowi rażące naruszenie prawa. Od tej decyzji E. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 3 września 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 24 lipca 2012 r. Organ opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zgodnie z art. 16 §1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Taki też charakter naruszenia zaistniał w stosunku do decyzji z dnia 17 czerwca 2003 r. Brak jest bowiem prawnej możliwości wydania w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcia odnoszącego się wyłącznie do decyzji nieostatecznej w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna. Procedując w trybie wznowienia postępowania organ winien był w pierwszej kolejności rozstrzygnąć o losie tej właśnie decyzji, bowiem to ona ostatecznie rozstrzygała kwestie uprawnień kombatanckich. W skardze na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych E. P. wnosząc o rozpatrzenie sprawy podniósł, że jest żołnierzem 27 Wołyńskiej Dywizji Piechoty AK i nigdy nie uczestniczył w jakichkolwiek działaniach operacyjnych przeciwko organizacjom niepodległościowym. Natomiast odbyta w latach 1948-49 zasadnicza służba wojskowa nigdy nie wiązała się z takimi działaniami, co potwierdzają oświadczenia świadków. Nadto dodał, że za działalność kombatancką w czasie II wojny światowej był wielokrotnie odznaczany. Obecnie jest ciężko chorym inwalidą I grupy, a zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność. Przy czym, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a oceny legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach Sąd nie dopatrzył się uchybień wywołujących opisane powyżej skutki. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi, to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156-152 k.p.a., a jej charakter rzutuje na zakres kontroli jaką jest ona objęta. Zastrzec bowiem należy, że organy prowadząc w tym trybie postępowanie administracyjne obowiązane są wyłącznie do oceny czy w danej sprawie zaistniały określone prawem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Określenie w ten sposób granic niniejszej sprawy jest istotne ze względu na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym (odrębnym) postępowaniem administracyjnym, istotą którego jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznanej w trybie zwykłym co do istoty. W postępowaniu tym organ nie poddaje bowiem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w ww. przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo okoliczności sprawy. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zakres postępowania nieważnościowego obrazowo określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05) wyrażając pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste (widoczne gołym okiem), a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". W przedmiotowej sprawie organ orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji własnej z dnia 17 czerwca 2003 r. uchylającej decyzję o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do omówienia tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd o formalnym rozumieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa. Sprowadza się on do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, opubl. ONSA z 1998 roku, nr 3, poz. 101). W ocenie Sądu ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia 17 czerwca 2003 r. orzekająca o uchyleniu decyzji własnej z dnia 22 stycznia 1998 r. i potwierdzająca uprawnienia kombatanckie skarżącego z tytułu służby w Armii Krajowej od 15 kwietnia 1943 r. do 15 maja 1944 r. zawiera kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem słusznie organ dokonał stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie trzeba bowiem wskazać, że decyzja z dnia 17 czerwca 2003 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym, którego celem jest w świetle przepisów k.p.a. stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ jako podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia 22 stycznia 1998 r. wskazał na pojawienie się nowych dowodów, w świetle których doszło do błędnych ustaleń organów, co do uczestniczenia skarżącego w walkach z oddziałami zbrojnego podziemia niepodległościowego w okresie jego służby w 7 Pułku KBW, co miało wpływ na pozbawienie go uprawnień kombatanckich. Zważyć jednak należy, co najistotniejsze w sprawie, że przepisy k.p.a. wiążą dopuszczalność uchylenia w postępowaniu wznowieniowym wyłącznie decyzji, która ma charakter "decyzji ostatecznej". Regulacja k.p.a. zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. wskazuje natomiast jednoznacznie, że decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy w przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna to decyzja wydana przez Kierownika Urzędu w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub decyzja tego organu, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że przymiot ostateczności decyzji, o jakim mowa w art. 16 § 1 k.p.a. uzależniony jest od możliwości jej zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Jedynie brak takiej możliwości czyni decyzję ostateczną i jedynie taka decyzja może być weryfikowana, a następnie uchylona w trybie postępowania wznowieniowego. Jak natomiast wynika z akt sprawy decyzją ostateczną, którą pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich jest decyzja Kierownika Urzędu z dnia 26 sierpnia 1998 r. nr [...] wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia 22 stycznia 1998 r. nr [...]. Innymi słowy, rozpoznanie środka odwoławczego strony w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie w dniu 26 sierpnia 1998 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia 22 stycznia 1998 r. stanowi, iż decyzją ostateczną w sprawie jest właśnie ta decyzja (z dnia 26 sierpnia 1998 r.). Okoliczność ta z kolei zobowiązywała organ prowadzący postępowanie wznowieniowe do uchylenia właśnie tej decyzji, a nie decyzji z dnia 22 stycznia 1998 r., co wadliwie uczyniono i po wielu latach dostrzeżono. Decyzja zawierająca tego typu wadę nie może natomiast być akceptowana jako akt stosowania prawa. Wykazana sprzeczność jest bowiem jasna, oczywista i jest widoczna już przy prostym, bezpośrednim zestawieniu treści przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania i treści przedmiotowej decyzji z dnia 17 czerwca 2003 r. Zatem za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej obecnie decyzji, że dokonanie tego typu ustaleń uzasadniało zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uruchomienie sankcji nieważności w stosunku do decyzji z dnia 17 czerwca 2003 r., dotkniętej w tym wypadku kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić natomiast należy, że Sąd rozumie rozgoryczenie skarżącego wydaną decyzją, która po wielu latach obowiązywania została usunięta z porządku prawnego. Jednakże, ani sytuacja zdrowotna skarżącego, ani uzyskanie przez niego wielu odznaczeń i wyróżnień za działalność niepodległościowa nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepisy prawa nie uzależniają bowiem dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji od istnienia tego typu okoliczności. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).