II SA/Lu 874/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję LW I N B w L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L W I N B w L. na rzecz W. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 lipca 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 6 czerwca 2013 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wybudowania altany śmietnikowej w sąsiedztwie garaży usytuowanych przy ul. N. "x" w [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 8 marca 2011 r. właściciele garaży nr 5-9 przy ul. N. "x" w [...] zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego miasta [...] z wnioskiem o zbadanie legalności usytuowania altany śmietnikowej należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...], w bezpośrednim sąsiedztwie wspomnianych garaży. Organ ten, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, wskazaną wyżej decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne, uznając, że opisana altana śmietnikowa jest usytuowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucił, że projekt zagospodarowania przestrzennego terenu przewidywał w miejscu wykonania spornej altany śmietnikowej, placyk na ustawienie 5 kontenerów na segregowane śmieci. Zdaniem skarżącego różnica pomiędzy placykiem na 5 kontenerów a altaną o wymiarach 2,0 x 5,7 m i wysokości 3 m jest bezdyskusyjna i nieporównywalna, w szczególności dla zagrożenia pożarowego. Podniósł on też, że wykonanie wspomnianej altany przy drodze o szerokości 6 m, ogranicza widoczność przy wjeździe i wyjeździe z garaży, powodując zmniejszenie bezpieczeństwa dla osób poruszających się pojazdami mechanicznymi. Wykonane docieplenie wełną powierzchni styku altany ze ścianą garażu doprowadziło do powstania zagrzybienia ściany. Organ drugiej instancji, rozpatrując wniesione odwołanie, stwierdził, że odwołujący się nie posiada wyodrębnionej własności garażu nr 7 przy ul. N. "x" w [...], a jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do tego garażu. W ocenie organu, oznacza to, że posiada on wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu lokalizacji przedmiotowej altany śmietnikowej w sąsiedztwie garaży usytuowanych przy ul. N. "x" w [...], brak bowiem jest normy prawa materialnego, która pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, jak wskazał organ, że stronami postępowania w sprawach wykonywania robót budowlanych mogą być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowalnego (art. 52 tej ustawy) oraz właściciele lub wieczyści użytkownicy działek przylegających do nieruchomości, na której realizowana jest opisana wyżej inwestycja. Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy członkowie spółdzielni, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie zgadzają się ze stanowiskiem władz spółdzielni, które ich zdaniem narusza ich prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu, mogą stanowisko to kwestionować bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego uregulowanego przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego. W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., organ drugiej instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wniósł W. S.. Skarżący podkreślił, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca, albowiem przysługuje mu prawo rzeczowe do garażu sąsiadującego ze sporną altaną śmietnikową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej o legalności budowy altany śmietnikowej położonej w sąsiedztwie garaży przy ul. N. "x" w [...], uznając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawnie wadliwe. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie jest tak, że art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej także: "ustawą", ogranicza krąg stron postępowania w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wyłącznie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego. Z przepisu tego wynika jedynie, że wskazane podmioty winny być adresatami decyzji wymienionych w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy, nakładających na nie określone obowiązki. W świetle przepisów ustawy nie można również z góry przesądzić, że stronami postępowań prowadzonych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy mogą być tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy działek przylegających do nieruchomości, na której realizowany jest obiekt budowlany. Niewątpliwie bowiem ustalenie, komu przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w tych sprawach następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest więc osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 5 i 13). Należy podkreślić, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Skarżący, co w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, posiada spółdzielcze własnościowe prawo do garażu nr 7 przy ul. N. "x" w [...], usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie altany śmietnikowej, której dotyczyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jak wynika z art. 244 Kodeksu cywilnego, a także z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222) jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ma charakter zbywalny, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Stanowi ono prawo na rzeczy cudzej (podobnie jak użytkowanie wieczyste), a jego przedmiotem jest lokal mieszkalny, dom jednorodzinny, lokal użytkowy bądź garaż. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, podobnie jak inne ograniczone prawa rzeczowe, należy, obok własności i użytkowania wieczystego, do grupy podmiotowych praw rzeczowych. Istotą ograniczonych praw rzeczowych, w tym spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, jest to, że mają one charakter praw podmiotowych bezwzględnie skutecznych przeciwko wszystkim osobom (erga omnes). Uprawnieniom wynikającym z tych praw odpowiadają zawsze obowiązki biernego zachowania się innych podmiotów – niewkraczania w określoną sferę władztwa podmiotu uprawnionego (por. K.A. Dadańska, Komentarz do art. 244 K.c., [w:] A. Kidyba, K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz, Tom II, Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2012, SIP Lex, nr 6). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Zwraca się przy tym jednak uwagę, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu. Uznanie członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego wymaga zatem istnienia indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Oznacza to, że interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. Oceny posiadania przymiotu strony przez spółdzielcę legitymującego się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu należy dokonywać ze szczególną starannością w sytuacji, gdy dochodzi do sporu pomiędzy spółdzielnią a członkiem spółdzielni. W takim bowiem przypadku trudno mówić o tym, że interesy członka spółdzielni powinien reprezentować zarząd spółdzielni. W ocenie Sądu, skarżący wykazał w niniejszej sprawie istnienie swojego indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do garażu nr 7, przy ul. N. "x" w [...], położonego w bezpośrednim sąsiedztwie altany śmietnikowej, jakiej dotyczyło postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. W sprawie jest bowiem bezspornym, że wspomniana altana śmietnikowa przylega na całej długości do ściany garażu, co do którego przysługuje skarżącemu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Na ścianie pomiędzy wskazaną altaną a należącym do niego garażem znajdują się główne przewody elektryczne zasilające ten oraz sąsiednie garaże. W miejscu tym, jak wyjaśnił skarżący i co nie było kwestionowane przez organy ani Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...], usytuowane są także licznik elektryczny oraz gniazda elektryczne, co oznacza, iż w sposób oczywisty funkcjonowanie wspomnianej altany śmietnikowej może oddziaływać na korzystanie z tego garażu (np. w wyniku ewentualnego pożaru). Omawiana altana, jak wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników organu pierwszej instancji w trakcie oględzin w dniu 29 marca 2012 r., zajmuje nadto część drogi dojazdowej do tego garażu, co niewątpliwie zmienia warunki wjazdu i wyjazdu ze wskazanego garażu (k. 17 akt adm. I inst.). W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zwracał uwagę organu drugiej instancji na ten fakt, albowiem podnosił, iż wykonanie wspomnianej altany przy drodze o szerokości 6 m, ogranicza widoczność przy wjeździe i wyjeździe z garaży, powodując zmniejszenie bezpieczeństwa dla osób poruszających się pojazdami mechanicznymi. Ponadto zarzucił on, że wykonane docieplenie wełną powierzchni styku altany ze ścianą doprowadziło do powstania zagrzybienia ściany jego garażu. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższych kwestii wskazał jedynie, że skoro skarżący jest członkiem spółdzielni, a nie jest jednocześnie właścicielem omawianego garażu, to za stronę postępowania w tej sprawie może być uznana wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w [...]. Tym samym, zdaniem organu drugiej instancji, jedynym podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu dotyczącym zbadania legalności robót polegających na wykonaniu spornej altany śmietnikowej może być jej inwestor. Należy wskazać, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają podstaw do "automatycznego" uznania, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wykonywania robót budowlanych spółdzielcy nie przysługuje przymiot strony. Ponownie wymaga podkreślenia, że zwłaszcza w przypadku konfliktu między spółdzielnią a jej członkiem, w tym legitymującym się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, nie można a priori zakładać, że interesy członka spółdzielni w takim postępowaniu powinien reprezentować zarząd spółdzielni. Zdaniem Sądu, skoro inwestorem wspomnianej altany była Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...], a członkowie tej Spółdzielni, w tym skarżący, kwestionowali legalność wykonanych przez Spółdzielnię robót budowlanych oraz stan techniczny tego obiektu budowlanego, to prawnie wadliwym było stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że ochronę interesu prawnego skarżącego w tej sprawie gwarantował udział Spółdzielni jako strony postępowania. Skarżący posiada bowiem indywidualny interes prawny, wywodzony ze spółdzielczego własnościowego prawa do garażu numer 7, przy ul. N. "x" w [...]. Wykazał on jednocześnie, że zachodzi indywidualne zagrożenie tego prawa, wynikające z negatywnego oddziaływania przedmiotowej altany śmietnikowej na jego lokal. Źródłem interesu prawnego uprawniającego skarżącego do bycia stroną postępowania w niniejszej sprawie nie jest zatem fakt bycia członkiem spółdzielni, lecz ograniczone prawo rzeczowe służące mu do wspomnianego garażu. Ubocznie trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy skarżący oraz inni członkowie Spółdzielni zarzucali nienależyty stan techniczny altany śmietnikowej położonej w sąsiedztwie garaży przy ul. N. "x" w [...], to organy nadzoru budowlanego obowiązane były zbadać legalność tego obiektu nie tylko pod kątem stwierdzenia, czy nie stanowi on samowoli budowlanej, lecz także w aspekcie zgodności stanu technicznego tego obiektu z wymogami określonymi w przepisach technicznych obowiązujących w budownictwie. Z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, co oznacza m.in. obowiązek prowadzenia przez te organy z urzędu postępowania w sytuacji wątpliwości co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi określonego obiektu. Niezależnie więc od oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zbadanie podnoszonych przez niego zarzutów, choćby w odrębnym postępowaniu prowadzonym z urzędu. Zaskarżona decyzja narusza zatem również w sposób istotny art. 107 § 3 K.p.a. zobowiązujący organy administracji do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Pomimo podniesienia przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego wskazanych wyżej okoliczności, organ drugiej instancji nie odniósł się do nich wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień Sąd nie oceniał merytorycznie decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tego organu będzie więc przeprowadzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie z udziałem skarżącego oraz rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej tej sprawy poprzez wydanie decyzji, odnoszącej się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza oceniającej merytorycznie zasadność zarzutów strony co do samowolnego pobudowania omawianej altany śmietnikowej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.