II SA/Lu 877/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu oddala skargę. II SA/Lu 877/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 6 na cele biurowe na parterze kamienicy wraz z przebudową wewnętrznej instalacji: wodno-kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej oraz umieszczenia na elewacji frontowej tablicy informacyjnej, na działce nr 16/1 przy ul. C. 9 w L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art.35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś zakres obowiązków administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę określa art.35 ust.1 cyt. ustawy. Zgodnie z jego treścią, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim sprawdzeniu: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art.20 ust.1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art.12 ust.7; wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art.12 ust.7. Organ I instancji zobowiązany był zatem do sprawdzenia "Projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 6 położonego na parterze budynku przy ul. C. 9 w L. na funkcję usługowo-biurową" z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W punkcie 7.1 tej decyzji zawarto warunek zapewnienia w granicach lokalizacji inwestycji lub w pobliżu, miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej do funkcji, tj.- zabudowa usługowa – 1 miejsce postojowe na 25 metrów kwadratowych powierzchni użytkowej usług. W opisie technicznym projektu budowlanego projektant podał, że dla projektowanej powierzchni podstawowej lokalu biurowego – 31 metrów kwadratowych, należy zapewnić , zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, dwa miejsca postojowe. Jednak autor opracowania w dalszej części wskazał, że właściciel lokalu zawrze stosowną umowę na parkowanie dwóch samochodów. Z uwagi na powyższy brak projektu organ I instancji postanowieniem zobowiązał inwestora do jego usunięcia. W wyznaczonym terminie T. B. nie przedstawił organowi rozwiązania – zaprojektowania w obrębie inwestycji lub jej pobliżu dwóch miejsc postojowych dla samochodów, ani nie przedstawił jakiejkolwiek umowy, na mocy której zabezpieczone byłyby dla tej inwestycji takie miejsca. Z tego względu organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze na decyzję Wojewody L. skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77 par.1, 80, 107 par, 1 i 3 oraz art. 138 par. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 par.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 par.1 i 2 w zw. z art. 8 par. 1 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że warunek zawarty w pkt 7.1 decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący zapewnienia w granicach lokalizacji inwestycji lub w pobliżu, miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji – w tym przypadku dwóch miejsc – jest niemożliwy do spełnienia. Warunek ten ustalił organ, którego jednostka budżetowa – Zarząd Dróg i Mostów w L. odmówił spełnienia tego warunku. Organ orzekający nie wyjaśnił czy skarżący miał realną możliwość zapewnienia dwóch miejsc postojowych na wyłączność planowanego biura. Takiej możliwości inwestor nie miał też na "podwórku", gdyż zgody na wyłączne parkowanie samochodów przez klientów jego biura nie wyraziła Administracja Budynku ani Wspólnota Mieszkaniowa, Zarzucił organom administracji, że nie wzięły pod uwagę, że od chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy zmieniły się w centrum miasta warunki parkowania, ponieważ ustalono ogólnodostępną strefę płatnego parkowania. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, aby ten uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu brak możliwości spełnienia przez inwestora warunku zawartego w pkt 7.1 decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto odmowa udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezachowania powyższego warunku stanowi naruszenie art.32 Konstytucji , ponieważ skarżący będący w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, został potraktowany w odmienny sposób od innych obywateli. Dziesiątki lokali użytkowych w pobliżu tej inwestycji nie zapewnia miejsc postojowych swoim klientom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody L. nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody L. utrzymująca w mocy decyzję prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...], znak: [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 6 znajdującego się w parterze budynku na funkcję usługowo-biurową, usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 16/1 położonej przy ul. C. 9 w L. Kwestią bezsporną pozostaje również, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowano wymóg, by na terenie posesji zabezpieczyć wystarczającą ilość miejsc postojowych dla zaspokojenia potrzeb tej inwestycji (pkt 7.1). Istota sporu zasadniczo sprowadza się do kwestii zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dotyczącym miejsc postojowych na terenie działki objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. W projekcie budowlanym przewidziano dwa miejsca postojowe, jednak inwestor wskazuje, że nie jest w stanie spełnić tego wymogu, bowiem w centrum miasta istnieje strefa płatnego parkowania, zaś wykupienie takich miejsc na wyłączność jego biura jest zbędne i zbyt kosztowne. Miesięczny koszt wykupienia miejsc parkingowych wynosiłby 1200 zł. W świetle art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej jako: Prawo budowlane) uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1). Organ posiada kompetencje do sprawdzania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jednak kontrola w tym zakresie ogranicza się tylko do projektu zagospodarowania działki (pkt 2). Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4). Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11). Jednocześnie wskazuje się na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale - tylko w ściśle ograniczonym - zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wprawdzie uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu, a wręcz wskazane przepisy prawa budowlanego nakładają na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Nie może jednak budzić uzasadnionych wątpliwości, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego /vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06). Dokonując kontroli zgodności przedłożonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego Wojewoda L. słusznie zatem uwzględnił okoliczność, że w decyzji o warunkach zabudowy organ w pkt 7.1 ustalił konieczność zapewnienia miejsc postojowych w ilości niezbędnej do obsługi funkcji – w granicach lokalizacji inwestycji lub w pobliżu. Kwestia ta staje się przedmiotem rozważań dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej na terenie inwestycji ani w pobliżu nie zaprojektowano miejsc postojowych dla samochodów, zaś w opisie technicznym projektu budowlanego w pkt 2.6 projektant podał, że dla projektowanej powierzchni podstawowej lokalu biurowego – 31 metrów kwadratowych należy zapewnić, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy dwa miejsca postojowe. Jednak co do tej okoliczności autor opracowania ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że właściciel lokalu zawrze stosowną umowę na parkowanie dwóch samochodów. Decyzja o pozwoleniu na budowę to tzw. decyzja związana. Oznacza to, iż brak spełnienia któregokolwiek z określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego warunków czyni udzielenie pozwolenia niedopuszczalnym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, dostrzegłszy, iż projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2009 r., prawidłowo wezwał inwestora postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r. do usunięcia tej nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W związku z tym, iż wyznaczony w tym celu termin upłynął bezskutecznie, organ zobligowany był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Przede wszystkim organy administracji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zaś uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 par. 1 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga fakt, że jak wyżej zaznaczono, jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie było zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Organy wyjaśniły tą kwestię i odniosły się do niej w uzasadnieniach decyzji, powołując odpowiednie przepisy, na mocy których były związane postanowieniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywane przez skarżącego w odwołaniu względy ekonomiczne ( koszt wykupienia dwóch miejsc postojowych – 1200 zł miesięcznie) nie mogły mieć wpływu na interpretację art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp odmienną od tej, której dokonały organy. Trudno także uznać za zasadny zarzut wydawania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych oraz nierównego traktowania obywateli, bowiem skarżący nie wskazuje na konkretne decyzje wydane przez te organy . Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.