II SA/Lu 878/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek oddala skargę. Decyzją z [...] [...] r. Wójt Gminy W. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte [...] [...]. na wniosek Z. S. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Sobianowice nr [...] i [...] oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy L. – W. w L.. W dniu [...] [...] r. do Wójta Gminy W. wpłynął wniosek Z. S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy W. z [...] [...] r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Z. S. wspomniana decyzja oparta została na operacie technicznym zawierającym nieprawdziwe dane, która stały się podstawą istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wójt Gminy W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] położonych w Sobianowicach. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa postępowanie administracyjne wznawia się, gdy zostało zakończone decyzją ostateczną. W sprawie niniejszej Z. S. wniósł zaś odwołanie od decyzji z [...] [...] r. Sprawa administracyjna zakończona tą decyzją podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu, tym razem przez organ odwoławczy, decyzja nie stała się zatem ostateczna. Zachodzi zatem niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Obliguje to organ administracji do wydania na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postepowania. Od postanowienia tego Z. S. wniósł zażalenie wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że zgodnie z treścią decyzji z [...] [...] r. jest ona prawomocna i nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Świadczy o tym brak pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. S. zażalenie oświadczył, że jeżeli organy administracji uznają, że od decyzji z dnia [...] [...] r. przysługuje odwołanie to cofnie wniosek o wznowienie postępowania oraz zażalenie, uznając oba środki za chybione. Postanowieniem z dnia [...] [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że Z. S. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] [...] r., na skutek czego decyzja ta nie stała się ostateczna. Natomiast na mocy unormowania art. 145 § 1 kpa wznowieniu podlega jedynie postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną. Z tych względów w ocenie Kolegium organ I instancji postąpił prawidłowo odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] [...] r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. S. żądając jego uchylenia. Ponownie wskazał na treść przedmiotowej decyzji, z której, jego zdaniem, jednoznacznie wynika, że jest ona ostateczna. Z decyzji tej wynika bowiem, że sprawa rozgraniczenia przekazana została do sądu, a zatem odwołanie od niej nie przysługuje. Brak rozstrzygnięcia w kwestii prawomocności tej decyzji uniemożliwia obecnie ustosunkowanie się do stanowisko dotyczącego możliwości wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację mają organy administracji twierdząc, że wznowione może być jedynie postępowania administracyjne zakończone decyzją ostateczną. Jak stanowi bowiem art. 145 §1 kpa wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przesłanka zakończenia sprawy decyzją ostateczną zawiera w sobie dwa elementy, nawiązujące do różnych cech decyzji mającej podlegać wzruszeniu. Po pierwsze, musi to być decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 kpa zdanie pierwsze). Nie ma przy tym znaczenia to, czy walor ten posiada od początku jako wydana na skutek wniesienia zwyczajnego środka prawnego albo jako niezaskarżalna zwyczajnym środkiem prawnym, czy też uzyskała go w wyniku bezskutecznego upływu terminu do zaskarżenia takim środkiem. Po drugie, musi to być decyzja, która kończy sprawę, a ściśle biorąc postępowanie w sprawie. Właściwość tę ma decyzja ostateczna, która rozstrzyga sprawę co do istoty, oraz decyzja, na mocy której następuje umorzenie postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2008 r., I OSK [...], LEX nr 496175). Wbrew temu, co sądzi skarżący, brak w decyzji pouczenia o możliwości odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przesądza o jej ostateczności. Trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia [...] [...]. ( OPK [...] ONSA [...]/123 ) jednoznacznie wskazał, że prawo strony do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym jest ściśle powiązane z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności tego postępowania. Według tej zasady każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wywodzi się z konstytucyjnej zasady przyjętej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia jest podmiotowym prawem obywatela, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie przepisem szczególnym rangi ustawy, musi być jednoznacznie czytelne i nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Sąd zaznaczył, że ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadzone przez przepisy szczególne wiążą się zwykle z uprawnieniem do uruchomienia w miejsce odwołania, o jakim mowa w art. 127 kpa, innego środka zaskarżenia powodującego rozpatrzenie danej sprawy przez sąd powszechny. W wyniku takiej regulacji decyzja administracyjna jednoinstancyjna staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze kpa (por. np.: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 1999 r., III RN [...], OSNAPiUS 2000 nr [...], poz. 378 oraz glosa B. A. do tego wyroku, OSP 2000 z. 11, poz. 174, str. 578). naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, traktowane jest w orzecznictwie sądowym jako rażące naruszenie prawa, co wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (vide: m.in. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 1989 r., II SA [...], ONSA 1989 r., nr [...], poz. 36; wyrok z dnia [...] grudnia 1986 r., IV SA [...], GP 1987 nr [...], str. 8; wyrok z dnia [...] września 1987 r., IV SA [...], GAP 1988 nr [...], str. 45). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi, wydanej na podstawie art. 34 ust.2 ustawy z dnia [...] maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] [...] r. Nie jest ona zatem ostateczna. Zasadnie więc organ I instancji działając na podstawie art. 149 §3 kpa odmówił wznowienia postępowania. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami) skargę należało oddalić.