II SA/Lu 878/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi N. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2022 r. nr 010070/680/10134554/2022, postępowanie: 367084718 w przedmiocie świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2022 r., znak: 010070/680/10134554/2022, postępowanie: 367084718. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "organ") decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r., w sprawie 010070/680/10134554/2022, postępowanie nr 367084718 po rozpatrzeniu odwołania N. I. (dalej jako: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 31 października 2022 r., o odmowie przyznania świadczenia dobry start na dziecko D. I.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 26 października 2022 r., skarżąca złożyła drogą elektroniczną do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o świadczenie dobry start na dziecko S. I.. Do wniosku dołączyła skan dokumentu potwierdzającego nadanie jej nr PESEL UKR. Decyzją z dnia 31 października 2022 r., postępowanie nr 367084718 ZUS odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie danych z rejestru Straży Granicznej skarżąca wyjechała z Polski na okres powyżej 1 miesiąca i utraciła przez to możliwość legalnego pobytu w Polsce, a w konsekwencji do korzystania ze świadczeń socjalnych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r., ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie spełnia warunku legalności pobytu w Polsce na podstawie art. 2 ust.1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. ZUS wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego dokonano kolejnego odczytu z rejestru Straży Granicznej, który potwierdził wcześniejsze ustalenia organu I instancji o utracie przez skarżącą prawa do legalnego pobytu na podstawie przepisów ustawy pomocowej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do sądu, w której wskazała, że organ błędnie uznał, że wyjeżdżając w dniu 9 maja 2022 r. z Polski, przekroczyła 30-dniowy okres pobytu poza granicami RP, a w konsekwencji utraciła prawo do pomocy ze strony państwa. Wyjaśniła, że w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, wraz z córkami w dniu 4 marca 2022 r., przyjechała do Polski na podstawie dowodu osobistego nr [...] W celu uzyskania paszportu zagranicznego (konta bankowego) musiała wyjechać na Ukrainę w dniu 9 maja 2022 r., a następnego dnia tj. 10 maja 2022 r., ponownie przyjechała do Polski, ale z nowym paszportem zagranicznym [...]. Od tego czasu nie opuszczała terytorium kraju, mieszka w Polsce razem z dziećmi, które chodzą do szkoły. Wskazała, że wielokrotnie udowadniała organowi legalność swojego pobytu poprzez złożenie kopii paszportu zagranicznego oraz dokumentów potwierdzających nadanie jej i jej dzieciom numeru PESEL UKR. Podniosła, że niezrozumiałym dla niej jest, że pomimo złożenia ww. dokumentów do akt sprawy, jak również do odwołania od decyzji I instancji organ ich nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wystąpił organ w treści wniesionej skargi. Skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 31 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia dobry start. Skarżąca zarzuciła organom, że nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r., o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103; dalej jako: "ustawa pomocowa"). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 tej ustawy, świadczenia socjalne przysługują, na zasadach i w trybie wskazanym w przepisach o przedmiotowych świadczeniach, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Polski, którego pobyt jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, tzn. takiemu, który przybył po 24 lutego 2022 r. i zadeklarował zamiar pozostania w Polsce. Pobyt uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy od 24 lutego 2022 r., do 24 sierpnia 2023 r. Zgodnie z przepisami ustawy pomocowej osobom tym przysługuje prawo do różnego rodzaju świadczeń. Świadczenia są przyznawane pod warunkiem i w okresie legalnego pobytu w Polsce, zarówno rodziców, jak i dzieci. Jednym z takich świadczeń jest świadczenie dobry start przyznawane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092; dalej jako: "rozporządzenie"). Przedmiotowe świadczenie przysługuje raz w roku, na dziecko uczące się do 20. roku życia, a w przypadku dziecka niepełnosprawnej do 24. roku życia, w wysokości 300 zł. Ustawodawca wskazał, że wniosek o przyznanie świadczeń zawiera jedynie numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli dana osoba posiada, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko – numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. Oznacza to, że aby wystąpić o świadczenia rodzinne, wcześniej należy uzyskać numer PESEL, bez którego świadczenie nie będzie przyznane. W celu weryfikacji informacji na temat wyjazdu obywatela Ukrainy, który ubiega się o przyznanie świadczenia, organ występuje do Komendanta Głównego Straży Granicznej o udostępnienie informacji o wyjeździe obywatela Ukrainy z Polski na okres powyżej 1 miesiąca, który to wyjazd pozbawia cudzoziemca uprawnień wynikających z ustawy pomocowej (art. 11 ustawy pomocowej). Przekazywana informacja zawiera następujące dane: 1) imię i nazwisko; 2) datę urodzenia; 3) rodzaj dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, jeżeli występuje, w tym serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, jeżeli występuje; 4) numer PESEL – jeżeli został nadany; 5) informację o dacie końcowej okresu legalnego pobytu na terytorium Polski. W kontrolowanej sprawie rozważania merytoryczne należy rozpocząć od przypomnienia, że skarżąca korzystając z uprawnienia nadanego ustawą pomocową w dniu 26 października 2022 r., złożyła do ZUS-u wniosek o przyznanie świadczenia dobry start na dziecko D. I.. Do wniosku załączyła dokument potwierdzający nadanie jej numeru PESEL UKR. Dokonując weryfikacji statusu skarżącej, organ - na podstawie ustaleń z Rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną – stwierdził, że skarżąca w dniu 9 maja 2022 r. opuściła terytorium Polski na okres powyżej 1 miesiąca. W wyniku powyższych ustaleń ZUS powołując się na art. 2 oraz art. 11 ustawy pomocowej, stwierdził, że skarżąca utraciła prawo do uznania jej pobytu w Polsce za legalny, a tym samym nie przysługuje jej prawo do ubiegania się o przyznanie z tego tytułu świadczeń socjalnych, w tym wnioskowanego świadczenia dobry start. Powyższe ustalenia organu nie są jednak spójne. Analiza akt sprawy potwierdza, że skarżąca przekroczyła granicę Polski w dniu 4 marca 2022 r. na podstawie dokumentu tożsamości oznaczonego nr [...] Posługując się również tym dokumentem, w dniu 28 marca 2022 r., wraz z córkami uzyskała numer PESEL UKR. Z wydruku z Rejestru Straży Granicznej załączonego do akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 9 maja 2022 r., na podstawie ww. dokumentu tożsamości opuściła terytorium Polski i wyjechała z powrotem na Ukrainę. Celem wyjazdu – według twierdzeń skarżącej było "uzyskanie paszportu zagranicznego (konta bankowego)". Z wyjaśnień skarżącej wynika jednak – wbrew ustaleniom organu - że już następnego dnia tj. 10 maja 2022 r., ponownie wjechała na terytorium Polski. Twierdzenia skarżącej potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a mianowicie dołączona do odwołania od decyzji z dnia 31 października 2022 r., a także do skargi, kopia paszportu nr [...] należącego do skarżącej, wydanego 29 kwietnia 2022 r. przez ukraiński organ administracji. W przedmiotowym dokumencie widnieje wbita w dniu 10 maja 2022 r., urzędowa pieczęć z przejścia granicznego w [...]. Powyższe potwierdza zatem, że w dniu 10 maja 2022 r., skarżąca ponownie przekroczyła granicę Polski. Analizując powyższy materiał dowodowy, trudno zgodzić się z organem, że pobyt skarżącej poza granicami Polski, po wyjeździe w dniu 9 maja 2022 r., wynosił dłużej niż 30 dni. Należy jednak wziąć pod uwagę, że organ może nie dysponować informacją o ponownym przekroczeniu przez skarżącą z powrotem granicy Polski, co jednak nie przesądza, że brak takiej informacji w Rejestrze Straży Granicznej nie przesądza, że skarżąca nie przekroczyła w dniu 10 maja 2022 r., granicy z Polską, skoro fakt ten potwierdza urzędowa pieczęć w paszporcie skarżącej. W świetle okoliczności sprawy stwierdzić należy, że brak informacji w systemie Rejestracji Straży Granicznej, o przekroczeniu przez skarżącą granicy z Polską w dniu 10 maja 2022 r., nie może być jednoznacznie interpretowany na niekorzyść strony (jak argumentuje organ). Należy mieć bowiem na uwadze, że czas w jakim skarżąca przekraczała granicę Polski i Ukrainy, zwłaszcza w rejonie podkarpacia był trudnym okresem z uwagi na duże ilości osób migrujących z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie. Brak płynności przy przekraczaniu granicy spowodowany dużym natężeniem ruchu, uzasadniałaby możliwość zaistnienia negatywnych skutków dla osób przekraczających w tym czasie granicę Polski i Ukrainy w postaci braku odnotowania w systemie rejestrującym. Prowadzenie takiej rejestracji, przy tak dużym natężeniu migracyjnym nie jest okolicznością zwyczajną, następującą cyklicznie, regularnie raz na jakiś czas (np. raz w roku, raz na pół roku). Nie jest to więc okoliczność, która wykluczałaby jednoznacznie twierdzenie skarżącej, że przekroczenie granicy miało miejsce. Skoro zatem z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że po wyjeździe w dniu 9 maja 2022 r., skarżąca w dniu 10 maja 2022 r. ponownie wjechała na terytorium Polski, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że okres jej pobytu poza granicami Polski wyniósł dłużej niż 30 dni. Twierdzeniom organu wprost przeczą dokumenty załączone do sprawy, a pominięte przez organ w procesie ustalania stanu faktycznego. Reasumując, analiza uzasadnień wydanych w sprawie niniejszej rozstrzygnięć niewątpliwie wskazuje, że organy pominęły ww. kluczowe okoliczności z punktu widzenia oceny, czy zaistniała podstawa do uznania, że skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie. Skoro bowiem skarżąca, będąca obywatelem Ukrainy, ma prawo - na podstawie art. 2 ustawy pomocowej – z uwagi na nadanie jej numeru PESEL ze statusem UKR, ubiegać się o przyznanie świadczenia dobry start, to tym samym, brak jest podstaw do uznawania, że świadczenia nie należą się wyłącznie z tego powodu, że określone osoby nie są wpisane do Rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej. Na gruncie przywołanego art. 26 ust. 1 ustawy pomocowej, nie jest bowiem określany taki wymóg. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że organy nie przeprowadziły właściwie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie i nie dokonały analizy wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w konsekwencji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego. Organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), czyli ma mieć w polu widzenia nie wyłącznie interes społeczny ale też słuszny interes obywatela "z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Uwzględniając więc treść art. 7 K.p.a., ale także art. 75 K.p.a. (otwarty katalog środków dowodowych) oraz art. 78 § 1 K.p.a. (obowiązek uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu, jeśli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy) i analizując zachowanie skarżącej oraz organu w trakcie postępowania należy zaakcentować, że organ ma obowiązek dokładnego zbadania okoliczności sprawy, a następnie wyciągnięcie wniosków opartych w ww. regułach postępowania. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. NSA wyrok z 26 października 1984 r. II SA 1205/84). Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, co jednak nie oznacza, że zwalnia to organ od działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie brak jest w świetle art. 7 kpa podstaw do biernej postawy organu w sytuacji w której prawdopodobnym jest, tak jak w tym przypadku, że skarżąca ma prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia dobry start. Strona postępowania administracyjnego ma jednocześnie prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 kpa), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 kpa) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 k.p.a. Organ w niniejszej sprawie nie sprostał tym wymogom. W związku z powyższym, w pełni zasadne jest uznanie, że organy w trakcie postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, gdyż kontrolowane postępowanie nie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem wskazanych wyżej reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają przepisy postępowania w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym zasadnym jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem uwzględnieniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Ustali okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o pełny, wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy. Dokona subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie należycie je uzasadni, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do weryfikacji, czy obywatel Ukrainy nie wyjechał z Polski na okres powyżej 1 miesiąca, co pozbawiałoby go prawa do świadczeń przysługujących z ustawy pomocowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wezwać obywatela Ukrainy przebywającego na terytorium Polski, którego pobyt jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, ubiegającego się lub otrzymującego świadczenia dobry start, do osobistego stawiennictwa we wskazanej w wezwaniu jednostce organizacyjnej w terminie 3 dni roboczych w celu złożenia wyjaśnień niezbędnych do prawidłowego ustalenia i realizacji świadczeń lub tego dofinansowania. Jeżeli cudzoziemiec nie stawi się na wezwanie we wskazanej jednostce organizacyjnej w wyznaczonym terminie, organ pozostawi wniosek bez rozpoznania, a jeżeli wezwanie dotyczy świadczenia już przyznanego, wypłata tego świadczenia zostaje wstrzymana.