II SA/Lu 879/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 879/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] . odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym ze zbiornikiem na ścieki, energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej na działki o numerach ewidencyjnych 417/57 i 417/37 w miejscowości M., gmina M.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 24 lipca 2006 r. M. W. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym ze zbiornikiem na ścieki, energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej na działki nr 417/57 i 417/37 w miejscowości M. , gmina M,. Organ pierwszej instancji wydając decyzję odmowną w rozpoznawanej sprawie wskazał, że istnieje niezgodność załączonego projektu budowlanego z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego dla terenu MN1, na którym zlokalizowane są działki inwestora, podział na nowo wydzielone działki budowlane nie mniejsze niż 1000 m2, gdy tymczasem nieruchomość stanowiąca własność inwestora ma powierzchnię 885 m2. Organ odwoławczy podkreślił, iż na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane, Starosta był zobowiązany – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody prawidłowa była ocena organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim wskazywał on na brak zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z uchwałą [...]Rady Gminy z dnia [..]. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy inwestowane działki leżą w terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe MN, oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN1. Stosownie zaś do § 17 ust. 4 tej uchwały, dopuszcza się podział na nowo wydzielone działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 pod zabudowę wolnostojącą w granicach MN. W ocenie organu drugiej instancji z treści tego postanowienia planu można wywodzić zakaz zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na działkach o mniejszej powierzchni. Powołany § 17 ust. 4 określa bowiem wyraźnie minimalną powierzchnię geodezyjnie wydzielanych nowych działek budowlanych, a tym samym odnosi się do minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod taką zabudowę. Wojewoda wskazał także na istotną dla sprawy okoliczność, iż podział działek inwestora został dokonany po wejściu w życie planu miejscowego, tj. po dniu 19 lutego 2002 r., a tym samym gmina wydając decyzję podziałową w dniu 20 maja 2003 r. zaakceptowała sposób i możliwość ich zabudowy, uzależniony od zapisu w planie miejscowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił organom obu instancji błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na uznaniu, że teren MN jest fizycznie tym samym terenem, co teren MN1. Zdaniem skarżącego jego działki o numerach 417/57 i 417/37 zlokalizowane są w granicach terenu MN1, zaś § 17 ust. 4 uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. odnosi się do terenu MN, stanowiącego inny fizycznie obszar M.. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, iż w jego ocenie analiza obowiązującego planu miejscowego jednoznacznie wskazuje, że w części opisowej planu, jak i części graficznej nie występuje odrębny rejon nazwany symbolem MN. Symbol MN jest pojęciem szerszym niż MN 1 i odnosi się do terenów przeznaczonych przez plan miejscowy pod zabudowę jednorodzinną. Wojewoda podkreślił, że w symbolu MN zawiera się zarówno symbol MN1, jak i MN2 oraz MN3, charakteryzujące ten rodzaj zabudowy. Dlatego zdaniem organu zarzut skargi, jakoby teren MN był fizycznie innym obszarem M. i że nie dotyczą go zapisy sformułowane dla MN 1 – nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych dowodów. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów jest podstawową zasadą postępowania dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny i powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest zatem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic (wyrok z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, opubl. w ONSA 1984, Nr 1, poz. 42). Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 404). Organy administracji publicznej są więc na podstawie tych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ma bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1 , 80, 136 i 138 k.p.a., w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Sprawa niniejsza dotyczy pozwolenia na budowę. Zastosowanie mieć zatem będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący od dnia 1 września 2006 r.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, zwłaszcza techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 2 – 4). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3), natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4) Z przytoczonego przepisu wynika, że dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę uzależniona jest przede wszystkim od zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest poza sporem, że nieruchomość skarżącego, położona w M.–O., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 417/37 i 417/57 znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy M., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L z dnia 5 lutego 2003 r., Nr 13, poz. 787. Prawidłowo zatem uznały organy administracji, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w pierwszej kolejności zbadaniu podlega zgodność przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z ustaleniami powołanego planu. Badając zgodność projektu z ustaleniami planu organy administracji nie wyjaśniły jednak należycie, wbrew obowiązkom wynikającym z powoływanych przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności zaś nie wyjaśniły podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości ustalenia, że dla obszaru, na którym znajdują się jego działki, oznaczonego w planie symbolem MN 1, obowiązuje wymóg minimalnej powierzchni działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Organy administracji odwołały się w tym względzie do przepisu § 17 ust. 4 planu miejscowego, który – w części istotnej dla rozpoznawanej sprawy - ma następujące brzmienie: "MN1 - Tereny z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi o ustaleniach: 1) dopuszcza się podział na nowo wydzielone działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, pod zabudowę wolnostojącą w granicach terenu MN i 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej (...)". W dalszych postanowieniach posłanego § 17 ust. 4 wskazano szczegółowo wymogi zabudowy mieszkaniowej i dopuszczalność lokalizacji innych obiektów (usługowych, sportowych i innych). Okolicznością bezsporną jest, że działki skarżącego leżą na terenie oznaczonym MN 1. Skarżący nie kwestionuje również, że dla terenów MN 1 obowiązują ustalenia § 17 ust. 4, w szczególności zaś ustalenie dotyczące minimalnej powierzchni działek budowlanych (nowo wydzielanych i tych, które wydzielone zostały po wejściu w życie planu miejscowego). Skarżący zarzucił jednak w toku postępowania odwoławczego, że wymogi co do powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną ograniczone zostały do terenów MN, a więc innych niż teren MN 1, na którym położona jest jego nieruchomość. Organ drugiej instancji, ustosunkowując się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że działki skarżącego "leżą na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe MN, oznaczonym w planie symbolem MN 1", co zdaniem organu pozwala na ustalenie, że wymogi minimalnej powierzchni dotyczą także działek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji dodatkowo wyjaśnił, że w planie nie występuje w ogóle odrębny rejon oznaczony symbolem MN, należy więc traktować określenie "teren MN" jako pojęcie zbiorcze, służące dla oznaczania terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, czyli MN 1, MN 2 i MN 3. Argumentacja ta nie jest przekonująca. Z argumentacją organu można byłoby zgodzić się tylko wówczas, gdyby rzeczywiście w obowiązującym planie nie było w ogóle terenów oznaczonych odrębnie symbolem MN. W takiej sytuacji to wyjątkowo niefortunne i mogące wprowadzać w błąd sformułowanie § 17 ust. 4 pkt 1 planu można byłoby interpretować tak, jak uczyniły to organy obu instancji. Jak jednak wynika z rysunku planu, którego mniej lub bardziej czytelne kopie znajdują się w aktach sprawy oraz dołączonych do akt postępowania administracyjnego projektach budowlanych budynku i przyłączy, istnieją jednak tereny oznaczone tylko symbolem MN. W szczególności na kopii fragmentu rysunku planu, znajdującego się na k. 43 akt sądowych, przedstawionego przez skarżącego na rozprawie, widoczny jest symbol MN bez dodatkowego oznaczenia cyfrowego lub literowego. Organ drugiej instancji nie starał się jednak w ogóle wyjaśnić tej rozbieżności. Należy również zauważyć, że nadesłany Sądowi przez organ drugiej instancji fragment rysunku planu nie obejmuje obszaru, na którym jeden z obszarów oznaczony został wyraźnie tylko symbolem MN. Brak wyjaśnienia tej istotnej kwestii nie pozwala na odparcie zarzutów skargi. Dodać również należy, że symbol MN należy – zgodnie z załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1578) – stosować w projekcie rysunku planu miejscowego dla oznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie przesądza to jednak o prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ plan może przewidywać zarówno symbol MN, jak i symbole MN 1, MN 2, MN 3 i tak dalej. Okoliczności te uszły uwadze organu drugiej instancji. Mimo braku dostatecznych ustaleń co do wskazanych istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art.136 i 138 § 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy bez wyjaśnienia zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistością. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Dokładnego wyjaśnienia wymagać będzie w szczególności wskazana wyżej wątpliwość co do występowania na obszarze planu terenów MN, dla których wprowadzono określone wymogi i ograniczenia. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie jest możliwa ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.