II SA/Lu 879/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanej przez Wójta Gminy K. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie i przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce nr [...], położonej w miejscowości C. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło właścicielowi działki nr [...] – T. P. nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce nr [...], położonej w miejscowości C.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. Celem ustalenia czy w sprawie niniejszej doszło do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowej działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] organ I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego mgr inż. [...] Z.. W ocenie organów administracji biegły w oparciu o dostępne źródła i materiały przedstawił analizę stanu wody na gruncie w przedmiotowym obszarze, sformułował wnioski i zalecenia w zakresie rozwiązania istniejących problemów. Opinia została sporządzona w sposób profesjonalny, rzetelny i obiektywny, po szczegółowej analizie stanu faktycznego oraz niezbędnych badań w terenie. Z opinii tej wynika, że zagospodarowanie działki nr [...] należącej do T. P. i istniejący sposób odprowadzenia wód opadowych z dachów budynków, z zabrukowanych placów oraz z dróg polnych jest prawidłowy. Są one odprowadzane na drogę publiczną i nie powodują naruszenia stanu wody na obu działkach. Ukształtowanie powierzchni działki nr [...] wskazuje na brak ingerencji w naturalny stan wody na działce, nie powoduje zmiany kierunku spływu wód, zwiększenia ilości i intensywności wód ponad ilości jakie spływałyby w sposób naturalny, w okresie poprzedzającym wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Roboty te polegały na nieznacznym wyprofilowaniu i wyrównaniu części powierzchni działki nr [...], ale nie spowodowały one i nie będą powodować zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany szkodliwej. Zagrożenie powstawania szkody na działce nr [...] wywołują wody obce, spływające w sposób naturalny z działek położonych wyżej, zwłaszcza w czasie ekstremalnych opadów. Ewentualne szkody nie są spowodowane także wykonaniem tuneli foliowych na działce nr [...] i podlewania kwiatów. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 29 ust. 3 prawa wodnego wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom daje tylko dokonanie takiej zmiany na gruncie przez jego właściciela, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Natomiast w niniejszej sprawie brak jest przesłanek pozwalających przyjąć, że taka sytuacja wystąpiła. Natomiast w związku z tym, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie niezgodne z brzmieniem art. 29 ust. 3 prawa wodnego, a tylko w ramach dyspozycji tego przepisu organ może podejmować stosowne rozstrzygnięcia, Kolegium uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekło merytorycznie o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] oraz o odmowie wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce nr [...] położonej w [...]. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium złożył M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 i 3 prawa wodnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do żadnej zmiany wody na gruncie, tj. na działce nr [...] w wyniku czego nastąpiło wydanie decyzji odmawiającej nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gdy ze stanu faktycznego wynika, że do takiego naruszenia doszło. Ponadto zarzucił naruszenie zasad postępowania i wymogów wynikających z art. 7, 8, 77 § 1, 77, 78 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie oparte na materiale dowodowym przyjęcie za udowodnioną tezę, że nie doszło do zmiany stanu wodnego na gruncie tj. na działce nr [...] należącej do T. P.. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył fragment opinii biegłego hydrologa, który stwierdził, że z uwagi na brak mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1 : 2000 dla całego obszaru zlewni trudno jest ustalić powierzchnię tej zlewni, z której wszystkie wody, zgodnie z prawem fizyki spływają w sposób naturalny z działek położonych wyżej na działkę nr [...] i dalej przez działkę nr [...]. Według biegłego aby temu zapobiec należy pozostawić szczelinę pod dolną krawędzią płotu na całej długości w celu zapewnienia naturalnego, swobodnego spływu wód opadowych lub wykonać bezpieczne uszczelnienie przedmiotowego płotu w jego dolnej strefie. Wówczas cały spływ z działki nr [...] i z działek sąsiednich zostanie zatrzymany na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego wobec tak postawionego wniosku istnieje możliwość wykonania przez T. P. odpowiednich prac w celu zminimalizowania ryzyka zalania działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji, odmówiło nakazania właścicielowi działki nr [...] położonej w miejscowości C., przywrócenia stanu poprzedniego na tej działce oraz wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2015 r. , poz. 469 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy właściciel gruntu nie może: - zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), - odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). W myśl ustępu 3 tego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W świetle powołanych przepisów wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu podjęcie działań polegających na przywróceniu stanu poprzedniego gruntu lub zrealizowaniu urządzeń uniemożliwiających powstanie szkód możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie przez organy administracji, iż po pierwsze właściciel ten dokonał zmiany stanu wody na swojej nieruchomości, a po drugie spowodowane zmiany wywołują szkody na sąsiednich nieruchomościach. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który opierając się na treści opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu postępowania wodno-prawnego sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na właściciela działki nr [...] obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że dokonana przez organ pierwszej instancji oraz Kolegium ocena prawidłowości sporządzenia tej opinii nie nosi znamion dowolności. Z art. 84 § 1 K.p.a. wynika, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest zatem związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl., dostępny w CBOSA). Przede wszystkim podnieść należy, że wskazany wyżej biegły niewątpliwie posiadał wymagane kwalifikacje zawodowe uprawniające go do sporządzenia opinii na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej. Z akt sprawy wynika, że posiada on tytuł magistra inżyniera melioracji wodnych, jest biegłym w zakresie postępowania wodnoprawnego (zob. k.135, 136 akt administracyjnych sprawy). Nie budzi również wątpliwości poprawność merytoryczna sporządzonej przez biegłego opinii. Jak wynika z jej treści biegły brał pod uwagę dane z posiadanych map i zebrane w trakcie własnych pomiarów. W celu przeprowadzenia wymaganych ustaleń biegły podjął szereg czynności, na które składały się zwłaszcza oględziny przedmiotowych nieruchomości, obliczenia hydrologiczne oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej. Mając na uwadze wskazane dane, biegły stwierdził, że zagospodarowanie działki nr [...] i istniejący sposób odprowadzania wód opadowych z dachów budynków, z zabrukowanych placów i dróg polnych na działce nr [...] jest prawidłowy, co wyklucza jakikolwiek spływ tych wód ze szkodą dla działki nr [...]. Zdaniem Sądu, wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji opinia biegłego hydrologa jest wyczerpująca, a zawarte w niej spostrzeżenia i wnioski są logicznie uzasadnione i zgodne z regułami doświadczenia życiowego. Oceniając spełnienie przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, których ziszczenie się wymaga wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie, trzeba mieć bowiem przede wszystkim na uwadze ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, potwierdzający, że działki nr [...] i nr [...] położone są na terenie ze spadkiem południowy wschód – północny zachód. Powoduje to, że wody opadowe zawsze spływały i będą spływać według prawa grawitacji w stronę rzeki [...] Z ustaleń biegłego, mających spójny i logiczny charakter wynika zatem, że domniemane szkody, które mogłyby powstać na działce nr [...] nie mają żadnego związku przyczynowo – skutkowego związanego z zagospodarowaniem działki nr [...]. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, stanowisko organów, które uznały powyższą opinię biegłego za wystarczającą dla stwierdzenia, że nie nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy, nie nosi znamion dowolności. Podkreślenia również wymaga, że prawidłowo organ odwoławczy – z uwagi na błędne sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji – uchylił tę decyzję w całości i orzekł w sprawie merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis uprawnia właściwy organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie bądź do podjęcie decyzji odmawiającej nakazania podjęcia tych czynności, w przypadku gdy nie nastąpiła wspomniana zmiana stanu wody. Oczywistym jest zatem, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji, którą organ ten, działając w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, orzekł o umorzeniu postępowania, jest wadliwa , co trafnie dostrzegło Kolegium i usunęło tę wadliwość. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Ponownie wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji opinia biegłego, jak wskazano wyżej, jest wyczerpująca, a zawarte w niej spostrzeżenia i wnioski są spójne oraz logicznie uzasadnione, a nadto zgodne z regułami doświadczenia życiowego. W toku postępowania nie uchybiono również przepisowi art. 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń zasad postępowania wyrażonych w tych przepisach oraz w innych przepisach procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.