II SA/Lu 88/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. R.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. R.-H. od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji z dnia [...], nr [...], uchylającej decyzję własną z dnia [...], nr [...], przyznającą E. R.-H. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad synem M. H. – uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło uchylić z dniem [..] wskazaną wyżej decyzję z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wymienioną na wstępie decyzją Wójt Gminy uchylił z dniem [...] decyzję własną z dnia [...], nr [...], o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki. Organ wskazał, iż M. H. przebywa w takim ośrodku od dnia 13 października 2010 r. Organ odwoławczy podniósł, iż z zaświadczeń Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży Niesłyszącej i Słabo Słyszącej im. Jana Pawła II w L. z dnia 18 października i 5 listopada 2010 r. wynika, że M. H. jest uczniem klasy "0" i przebywa w internacie tego Ośrodka od dnia 13 października 2010 r. Zasady działania specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 maja 2005r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Przepis § 32 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę a przepis § 33 ust. 1, że specjalny ośrodek szkolno wychowawczy prowadzi działalność przez cały rok szkolny. Przepisy te nie przewidują więc obowiązku zabierania wychowanków tych ośrodków przez ich rodziców na dni wolne od nauki. Jest to uzależnione wyłącznie od roli rodziców, którzy mogą, lecz nie muszą z takiej możliwości korzystać. W świetle takich uregulowań organizacji i funkcjonowania specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowany dosłownie, w sposób zawężający. Użyte w tym przepisie słowa "korzysta z niej (opieki) przez więcej niż 5 dni w tygodniu" nie oznaczają faktycznego przebywania, lecz możliwość korzystania. Organ drugiej instancji zauważył, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest związane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania stałej opieki, w sensie fizycznym, przez wszystkie dni tygodnia, co uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub pracy zarobkowej. W przypadku przebywania osoby wymagającej opieki w wyżej wymienionym Ośrodku, rodzice nie sprawują fizycznie stałej opieki, a jedynie opiekę dorywczą i nie są pozbawieni możliwości podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tych przyczyn nie posiadają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle wyżej powołanych przepisów, pobyt syna M. H. w Specjalnym Ośrodku Szkolno Wychowawczym w L. skutkuje dla E. R.- H. ustaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie są więc, jak podkreśliło Kolegium, przesłanki merytoryczne, lecz naruszenie przez ten organ zasad postępowania, polegające na uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z mocą wsteczną. W świetle orzecznictwa sądowego uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może nastąpić z mocą wsteczną. Dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło merytorycznie stosownie do przytoczonego stanowiska sądów administracyjnych. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła E. R.-H., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej skargi. Skarżący wyjaśniła, iż jej syn jest uczniem klasy ,"0" w Ośrodku w L. i jest tam czasowo zameldowany w internacie. Dziecko jest dowożone do Ośrodka w poniedziałki rano i zabierane w piątki po lekcjach. Uważa, że syn nie przebywa w placówce zapewniającą całodobową opiekę dłużej niż 5 dni w tygodniu. Jest zaopatrywany przez rodziców we wszystkie niezbędne przedmioty. W dni wolne od nauki przebywa w domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Uchylając zaskarżoną decyzją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...], przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad synem M. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w świetle przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy nie może być interpretowany dosłownie, a użyte w tym przepisie sformułowanie "korzysta z niej (opieki) przez więcej niż 5 dni w tygodniu" nie oznacza faktycznego przebywania, lecz możliwość korzystania. Stanowisko to jest nieuzasadnione. Po pierwsze należy podkreślić, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy wskazuje jedną z przesłanek wyłączających możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełnienia ogólnych warunków uprawniających do uzyskania tego świadczenia. Przesłankę tę należy zatem traktować jako wyjątek od ogólnych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest zaś pogląd, iż w takim przypadku niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia interpretowanego przepisu, zwłaszcza, gdy treść normy prawnej może być z powodzeniem wyinterpretowana z tego przepisu przy użyciu wykładni gramatycznej. Dopiero wówczas, gdy wykładnia gramatyczna daje kontrowersyjne rezultaty, powstaje potrzeba posłużenia się innymi recenzjami wykładni, w tym systemową i celowościową (por. przykładowo: uchwały TK z dnia 26 marca 1996 r., W 13/95, OTK 1996, nr 2, poz. 12 i z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95, OTK 1996, nr 3, poz. 25 oraz uchwały NSA z dnia 30 czerwca 1996 r., OPK 18/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 14 i z dnia 25 października 1999 r., OPK 28/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 13). Z samego zatem charakteru wskazanego przepisu wynika, iż przepis ten interpretowany winien być ścieśniająco, a nie rozszerzająco, jak to uczyniło Kolegium w rozpoznawanej sprawie. Po drugie uwadze Kolegium uszło, iż powołany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy był nowelizowany przez ustawodawcę. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy dziecko wymagające opieki przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę "przez co najmniej 5 dni w tygodniu". Na mocy art. 1 pkt 8 lit. "c" tiret pierwsze ustawy z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) zmieniającej ustawę z dniem 2 stycznia 2009 r., powołany przepis uzyskał aktualne brzmienie, zgodnie z którym przesłanką wyłączającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest umieszczenie dziecka wymagającego opieki w określonej w tym przepisie placówce "przez więcej niż 5 dni w tygodniu", nie zaś "przez co najmniej 5 dni w tygodniu", jak było wcześniej. W ocenie Sądu powyższa zmiana brzmienia omawianego przepisu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy objęcia prawem do świadczenia pielęgnacyjnego osób opiekujących się dziećmi, które – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę w okresie do 5 dni, lecz nie dłużej. Po trzecie nawet gdyby zaakceptować rozumienie przepisu przyjęte przez Kolegium, które – jak wskazano wyżej – jest chybione, to należy podkreślić, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "całodobowa opieka" nie sposób rozumieć inaczej, jak opieka przez całą dobę, to jest przez 24 godziny. Wykładając zatem użyty w normie prawnej, wynikającej z tego przepisu, termin "5 dni w tygodniu" należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 111 § 1 kodeksu cywilnego termin oznaczony w dniach liczy się od północy do północy, zaś termin "całodobowy" oznacza "trwający całą dobę". Z zaświadczeń Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży Niesłyszącej i Słabo Słyszącej im. Jana Pawła II w L. z dnia 18 października i 5 listopada 2010 r. wynika natomiast, że w ośrodku tym "zajęcia lekcyjne odbywają się od poniedziałku (godz. 9.00) do piątku (godz. 14.00). Dzieci są przywożone przez rodziców w poniedziałek rano przed lekcjami, a zabierane w piątek po lekcjach" (k. 9 akt adm.). Oczywiste jest zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek pięciodniowej całodobowej opieki. Już chociażby tylko ta okoliczność nie pozwala przyjąć, że placówka, w której przebywa syn skarżącej, nie zapewnia całodobowej opieki przez 5 dni w tygodniu (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 68/09, Lex nr 595464). Nietrafne było zatem stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stwierdziło, iż w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy, pobyt syna skarżącej M. H. w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci i Młodzieży Niesłyszącej i Słabo Słyszącej im. Jana Pawła II w L. skutkuje dla skarżącej ustaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji uchylającej wydaną z upoważnienia Wójta Gminy decyzję z dnia [...] przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad synem M. H. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ właściwy o może bez zgody strony uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie nastąpiła zmiana sytuacji rodziny, polegająca na umieszczeniu niepełnosprawnego dziecka skarżącej w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w L., jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącej. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 powołanej ustawy, także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy te będą miały przede wszystkim na uwadze, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak było podstaw uznania, że pobyt syna skarżącej M. H. w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci i Młodzieży Niesłyszącej i Słabo Słyszącej im. Jana Pawła II w L. stanowi przesłankę wyłączającą przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.