II SA/Lu 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki N. w W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia J. L. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku J. L. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - położonej w L. przy ul. P. 4, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 7 grudnia 2011 r. J. L. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania prac remontowych przy budynku garażu posadowionego ścianą zachodnią w granicy działki poprzez jej otynkowanie i uzupełnienie obróbek blacharskich. Następnie J. L. wystąpił do właściciela nieruchomości sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście na teren jego działki celem wykonania tych prac. Wobec nieuzyskania wymaganej zgody dotyczącej wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, J. L. wystąpił do Prezydenta Miasta na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, położonej w L. przy ul. P. 4 (dz. nr 29), celem wykonania zaplanowanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego zgodności zabudowy działki wnioskodawcy (dz. nr 30/1), w tym również przedmiotowego garażu, z wydanym pozwoleniem na budowę. Organ uzasadniając to stanowisko wskazał, że w sprawie występują nowe okoliczności w postaci prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności zabudowy działki wnioskodawcy z udzielonym pozwoleniem na budowę. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Lu [...]/12 uchylił decyzje organów obu instancji umarzające postępowanie w tej sprawie. W związku z tym - zdaniem organu - do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest legalność zabudowy działki wnioskodawcy, zasadnym jest zawieszenie postępowania w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Na powyższe postanowienie J. L. złożył zażalenie do Wojewody, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa i jego słusznego interesu. Jego zdaniem sprawa oceny legalności zabudowy jego działki jest sposobem właściciela działki sąsiedniej na utrudnianie mu dostępu do ściany zachodniej celem wykonania prac remontowych. Budynek mieszkalny wraz z garażem został bowiem wykonany ponad 20 lat temu zgodnie z wydanym wówczas pozwoleniem. Wymienionym na wstępie postanowieniem Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w sprawie zgodności zabudowy na działce wnioskodawcy z wydanym pozwoleniem na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy organ przyjmując zgłoszenie J. L. wykonania zaplanowanych prac, w istocie rozstrzygnął sprawę - udzielając pozwolenia na ich wykonanie. Wskazywane przez organ pierwszej instancji postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie ma już wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej, podejmowane na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ powinien zatem określić granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren działki nr 29 oraz warunki korzystania z tej działki, celem wykonania zabezpieczenia ściany garażu wnioskodawcy. Na postanowienie Wojewody A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności zabudowy działki nie jest zagadnieniem wstępnym stanowiącym podstawę zawieszenia postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący nie ustalił warunków wejścia na teren jego działki w sytuacji gdy strony były w trakcie ustalania przedmiotowych warunków. W uzasadnieniu skargi strona szeroko opisując instytucję niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej zawartą w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wywiodła, że dopuszczalnym jest wydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę odmowy od właściciela działki, co w sprawie dotychczas nie nastąpiło, gdyż strony są w dalszym ciągu w trakcie uzgadniania warunków wejścia na działkę strony skarżącej. Ponadto skarżąca dodała, że zaskarżone postanowienie w istocie legalizuje samowolę budowlaną, wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie wydania J. L. decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki, jeszcze przed stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego zgodności zabudowy jego działki z udzielonym pozwoleniem. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem uznał bowiem, że nie narusza ono przepisów prawa. Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Przedmiotem postępowania wszczętego przez Prezydenta Miasta jest wniosek J. L. dotyczący wydania decyzji o niezbędności wejścia przez niego na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. P. 4 w L. oznaczonej nr geod. 29, stanowiącej własność A. Spółka z o.o., w celu wykonania robót budowlanych, polegających na otynkowaniu ściany granicznej i uzupełnieniu obróbek blacharskich garażu, położonego przy ul. P. 2a w L. na działce oznaczonej nr geod. 30/1. Podkreślenia przy tym wymaga, że poddane kontroli Sądu postanowienie nie jest jednakże orzeczeniem rozstrzygającym istotę sprawy, bowiem dotyczy ono jedynie kwestii wynikłej w toku postępowania, a związanej z jego czasowym zawieszeniem do czasu zakończenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności zabudowy działki inwestora nr 30/1 w tym również przedmiotowego garażu z wydanym pozwoleniem na budowę. W tej kwestii należy skarżącej wyjaśnić, że postanowienia wydawane w toku postępowania stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym kontrola Sądu nie może objąć kwestii materialnoprawnych nie związanych bezpośrednio z tym postanowieniem. Sąd kontrolą nie mógł wobec tego objąć kwestii poruszonych przez skarżącego w skardze, które odnoszą się zarówno do kwestii legalności wykonanej na działce wnioskodawcy zabudowy, jak i kwestii ustaleń faktycznych dotyczących etapu oraz wyniku rokowań dotyczących zgody wejścia na przedmiotowy teren pomiędzy właścicielem gruntu a wnioskodawcą. Kwestie te nie były bowiem w ogóle przedmiotem rozważań organów, które ograniczone zostały wyłącznie do podstaw zawieszenia postępowania z uwagi na wskazane przez organ zagadnienie wstępne. Tym samym zupełnie nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i oceny ustaleń dotyczących możliwości wejścia na działkę dokonanych miedzy właścicielami sąsiadujących działek. Przechodząc po tych koniecznych wyjaśnieniach do kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym aktem stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym przepisami prawa ciągiem czynności zmierzającym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W pewnych jednak sytuacjach ustawodawca dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania, w trakcie którego organ nie podejmuje żadnych czynności procesowych. Obligatoryjne przypadki zawieszenia postępowania z urzędu określa art. 97 § 1 k.p.a., a jednym z nich zawartym w pkt 4, jest konieczność rozstrzygnięcia wyłonionego w toku postępowania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mianowicie zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na uwadze brzmienie oraz znaczenie tego przepisu zasadnie organ drugiej instancji wywiódł, że w toczącym się postępowaniu nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w tym przepisie jest kwestia sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie zgodności zabudowy działki wnioskodawcy nr ewid. 30/1, w tym również przedmiotowego garażu, z wydanym pozwoleniem na budowę. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumieć należy zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto - co istotne - pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, a zależność ta ma być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być także wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygniecie kwestii legalności zabudowy działki J. L. przez właściwy organ nadzoru budowlanego nie warunkuje w żaden sposób możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Innymi słowy kwestia legalności wykonanej na działce wnioskodawcy zabudowy w tym przedmiotowego garażu nie jest zagadnieniem wstępnym koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych wymagających wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, wymaga zgody właściciela tej nieruchomości zawierającej uzgodnienia dotyczące sposobu, zakresu i terminu korzystania z tej nieruchomości oraz ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. Jednakże w sytuacji braku uzyskania przez inwestora takiej zgody właściwy organ rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Wejście na grunt sąsiedni i zajęcie go celem wykonania określonych robót budowlanych objęte jest zakazem wynikającym z art. 342 k.c. Najistotniejsze jednak jest to, że organ działając w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest ustalić wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Poza przedmiotem jego niezbędnych ustaleń jest zatem kwestia legalności budynku, z którym wiąże się konieczność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Omawiany przepis prawa nie wymaga bowiem dokonania takich ustaleń. Konieczność rozstrzygnięcia przez organ sprawy wyjścia na teren nieruchomości sąsiedniej nie stoi przy tym na przeszkodzie w wydaniu przez organ nadzoru budowlanego jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Nie jest zatem wykluczone, że postępowanie to zakończy się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę lub obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Nie jest również wykluczone, iż zakończy się ono ponownie decyzją umarzającą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku, na który powołuje się skarżący i organ pierwszej instancji w żaden bowiem sposób nie przesądził wyniku sporawy, wskazując jedynie na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. W tych okolicznościach zawieszenie postępowania i czekanie na wynik postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie legalności posadowienia przedmiotowego garażu w tym konkretnym przypadku było zbędne, co rodziło obowiązek uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem w zakresie zawieszenia. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji, w następstwie uznania braku istnienia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zgodne z prawem. Jednocześnie należy zastrzec, iż ocena ta w żaden sposób nie rzutuje na ewentualne późniejsze rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności wykonanej na działce wnioskodawcy zabudowy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.