II SA/Lu 880/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Cz. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Cz. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. Prezydent Miasta L. wywłaszczył na rzecz państwa nieruchomość położoną w L., przy ul. M., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność C. J., zgodnie z lokalizacją poszerzenia istniejącej ul. M. Równocześnie ustalił odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli za grunt i części składowe na łączną kwotę [...] zł. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła C. J., podnosząc niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wojewoda L. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L. Podstawą wyłączenia Prezydenta Miasta L. od orzekania w tej sprawie był art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. W dniu 16 czerwca 2010 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że zawnioskowany do zwrotu grunt w znacznej części jest niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, chwastami, krzewami, drzewami samosiejkami. Na tej części brak jest śladów inwestycyjnych. Pozostała niewielka część dawnej działki nr [...], od strony południowej, zajęta jest pod chodnik wykonany z płytek betonowych, położony w pasie drogowym ulicy M. Dawna działka nr [...] jest częścią obecnej działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW [...] stanowi własność Gminy Miasto L. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2010 r. była właścicielka sprecyzowała swój wniosek i wniosła o zwrot działki nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. S., zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej urzędu miasta L. pod nr 0663.1046-86/2010. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta L. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] orzekł zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. M., obręb [...] – Z. III, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz C. J. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu kwoty [...] złotych, pobranej tytułem odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie. Natomiast z uwagi na fakt sprecyzowania przez uprawnioną wniosku, który ograniczyła do żądania zwrotu działki nr [...], w stosunku do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], postępowanie o zwrot stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u. o g. n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (art. 140 ust. 2). Art. 217 ust. 2 reguluje dodatkowo, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., W razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Niemniej jednak, w ocenie Wojewody L., organ pierwszej instancji nie wykazał, że orzeczona w decyzji przypadająca do zwrotu kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl zacytowanego przepisu art. 140 ust. 1 w związku z art. 217 ust. 2 ustawy, organ winien przeprowadzić postępowanie w tej kwestii tj. wykazać (na podstawie dowodów np. wykaz cen transakcyjnych nieruchomości z tego terenu), jaka jest aktualna wartość nieruchomości, nie zaś jedynie stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że wartość orzeczonego waloryzowanego pobranego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Ponadto Wojewoda wskazał, iż prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, Starosta nie uwzględnił faktu istnienia decyzji Wojewody L. Nr [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m. innymi działkę nr [...], której częścią jest wnioskowana do zwrotu działka nr 52/8. Wprawdzie decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a przed Ministrem Infrastruktury toczy się obecnie postępowanie odwoławcze w tej sprawie (pismo Wojewody L. z 12.05.2010 r. przekazujące odwołania od ww. decyzji wraz z aktami sprawy Ministrowi Infrastruktury oraz pismo Ministra Infrastruktury z 9.07.2010 r. znak: BP-5dg-772-72-977/10 ), jednakże decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pisma te oraz decyzja Wojewody L. zostały załączone do akt przez organ II instancji w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Z całością zgromadzonego materiału dowodowego strony mogły zapoznać się przed wydaniem niniejszej decyzji, o czym organ odwoławczy zawiadomił strony pismem z dnia 18 października 2010 r., nr GNiR.II.US/7724/4-93/10. Pominięcie powyższych faktów w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, powoduje, w ocenie organu odwoławczego, że postępowanie to jest niekompletne, a zatem nie można dokonać prawidłowej oceny takiego postępowania. W obszernej skardze na powyższą decyzję C. J. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a. przez uwzględnienie przez organ drugiej instancji odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy odwołanie to nie zostało podpisane przez stronę ani przez osobę upoważnioną do jego podpisania w imieniu strony, 2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że fakt istnienia nieprawomocnej decyzji Wojewody L. Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien mieć wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji i zostać uwzględniony w toku prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego, 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez uznanie, że wydanie decyzji Wojewody L. Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma wpływ na decyzję organu I instancji, mimo nieinformowania skarżącej o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, 4) art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn pominięcie decyzji Wojewody L. Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było brakiem powodującym niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, skutkującym uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 5) art. 77 §1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 oraz 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było niekompletne z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania należnego od skarżącej, podczas gdy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość tego odszkodowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 11 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) mają zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy wyżej wskazana ustawa nie reguluje postępowań dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z zarzutem dotyczącym podpisania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez osobę do tego nieuprawnioną, na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. Sąd zobowiązał Wojewodę L. do złożenia upoważnienia Prezydenta Miasta L. dla M. Z. do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W dniu 18 maja 2011 r. Wojewoda L. złożył w tutejszym Sądzie zarządzenie nr 534/2010 z dnia 2 sierpnia 2010 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta L. dla M. Z. – Kierownika Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. do podpisywania pism i dokumentów związanych z funkcjonowaniem Wydziału oraz do sprawdzania i zatwierdzania do zapłaty dowodów księgowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z obowiązującej w administracyjnym toku instancji zasady skargowości wynika, że dopiero czynność legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania rozpoczyna postępowanie odwoławcze. Formalny charakter tej czynności ustanawia wymóg dokonania jej we właściwej formie, przy zawarciu określonej treści, z zachowaniem terminu oraz ustanowionego przepisami prawa trybu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania (art. 128 k.p.a.). Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, że odwołanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca odwołanie. W doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż rozpoznanie przez organ drugiej instancji odwołania podpisanego przez osobę do tego nieupoważnioną rażąco narusza zasadę skargowości, co oznacza, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 468; wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997, z. 3, poz. 62). Podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej jest zatem sprawdzenie, czy zostało ono podpisane, a jeżeli tak, to czy podpis złożył upoważniony do tego podmiot. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody L. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej zostało podpisane – z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – przez M. Z. - Kierownika Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. (k. 57 akt administracyjnych). Z art. 268a k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W konsekwencji powyższego, upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu funkcję tego organu. Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw, ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw. Musi jednak każdorazowo w sposób jednoznaczny określać zakres przekazanych pracownikowi kompetencji. W związku z tym, iż w aktach sprawy nie zamieszczono upoważnienia dla M. Z. do składania oświadczeń woli, w tym podpisywania odwołań od decyzji w imieniu organu wykonawczego gminy, Sąd zażądał przedstawienia stosownego upoważnienia. Z przedstawionego przez organ na żądanie Sądu zarządzenia Prezydenta Miasta L. nr 534/2010 z dnia 2 sierpnia 2010 r. wynika, iż M. Z. – Kierownik Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. została upoważniona do podpisywania pism i dokumentów związanych z funkcjonowaniem Wydziału oraz do sprawdzania i zatwierdzania do zapłaty dowodów księgowych (§ 2). Ponadto, § 2 zarządzenia stanowi, iż powyższe upoważnienie udzielone zostało M. Z. na czas nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. Z tak sformułowanego upoważnienia nie sposób wywieść kompetencji M. Z. do podpisywania w imieniu Prezydenta Miasta L. oświadczeń woli skutkujących "na zewnątrz", tj. wywołujących skutki prawne poza strukturą jednostki, w której ta osoba jest zatrudniona. Takie stanowisko uzasadnia zawarte w zarządzeniu nr 534/2010 sformułowanie: "upoważniona do podpisywania pism i dokumentów związanych z funkcjonowaniem Wydziału oraz do sprawdzania i zatwierdzania do zapłaty dowodów księgowych", z którego wynika, iż czynności, do których wykonania upoważniona została M. Z., związane są z organizacją i funkcjonowaniem Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. i jako takie mogą skutkować jedynie wewnątrz jednostki, którą ta osoba kieruje. Ubocznie wskazać należy, iż upoważnienie dla M. Z. zostało udzielone jedynie na czas nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L., a na podstawie akt niniejszej sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy w dniu podpisania przedmiotowego odwołania Dyrektor i Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. byli nieobecni w Urzędzie. Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia w sytuacji, gdy zakres przedmiotowy upoważnienia nie dawał M. Z. legitymacji do wniesienia odwołania w imieniu organu osoby prawnej, jaką jest Gmina Miasto L. Podsumowując, w ocenie Sądu, M. Z. nie była upoważniona do podpisania w imieniu organu wykonawczego gminy odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...]. W związku z powyższym uznać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została przez organ wyższego stopnia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś implikuje stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W tym stanie sprawy za przedwczesne uznać należy rozpoznawanie zasadności pozostałych podniesionych przez skarżącą zarzutów. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wyżej wskazane stanowisko Sądu, mając na uwadze, iż brak w zakresie podpisu odwołania podlega uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.