II SA/Lu 880/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 października 2022 r., nr SKO.971/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. I. P. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 października 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 25 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - E. K., legitymującą się Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 7 marca 2022 r., którym została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 grudnia 2019 r. Orzeczenie wydane zostało do dnia 31 marca 2025 r. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. Burmistrz [...], odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazując na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż niepełnosprawność E. K. została orzeczona po ukończeniu 25 roku życia. Ponadto organ I instancji wskazał także na fakt, że zgodnie z informacjami uzyskanymi w trakcie wywiadu środowiskowego, zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 10 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie oraz zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Okoliczność powstania niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy, zdaniem Kolegium, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż E. K. zmarła w dniu 30 czerwca 2022 r., była wdową. Zamieszkiwała razem z synem i synową oraz wnukiem. Wnioskodawczyni jest córką Niepełnosprawnej i mieszka w domu oddalonym od domu matki o około 50 metrów. E. K. poza skarżącą i synem, z którym mieszkała posiadała jeszcze troje dzieci, które z uwagi na obowiązki rodzinne i zawodowe nie mogły sprawować opieki nad matką. E. K. miała problemy zdrowotne, poruszała się samodzielnie, samodzielnie spożywała posiłki. Skarżąca w treści wywiadu oświadczyła, że w opiece nad chorą matką pomagał jej brat - Z. K., który dbał o ciepło w domu, przygotowywał opał na sezon zimowy, rozpalał w piecu, rano przygotowywał Niepełnosprawnej śniadanie oraz robił zakupy. Analizując materiał dowodowy obrazujący stan faktyczny sprawy Kolegium stwierdziło, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymagał konieczności rezygnacji przez skarżącą z kontynuowania lub podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby nawet w wymiarze ˝ etatu. Wskazano, że strona potwierdziła, iż w opiece nad matką pomagał jej brat - Z. K., a E. K. korzystała z pomocy córki w czynnościach, które nie stwarzały konieczności ciągłego przebywania bezpośrednio przy Niepełnosprawnej. Kolegium nie kwestionując faktu pomagania przez skarżącą matce w codziennym funkcjonowaniu stwierdziło, że nie oznacza to, iż w związku ze sprawowaną opieką, musiała ona zrezygnować z zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zdaniem organu odwoławczego obiektywnie było możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podkreślono m.in., że jak wynika z przepisów u.ś.r., podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym nie musi to być opieka całodobowa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r. , który w art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że E. K. (zmarła 30 czerwca 2022 r.) była osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, co zostało potwierdzone Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 7 marca 2022 r. Skarżąca również niewątpliwe znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ciążył na niej, w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny wobec zmarłej matki – E. K.. Kwestia ta nie była zresztą podważana przez organy orzekające w sprawie. Spór koncentruje się natomiast wokół tego, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką można uznać za pozostający w związku przyczynowym z rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią z zatrudnienia. Wyjaśnić należy, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej powoływane jako CBOSA). Oznacza to, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Ponadto należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; CBOSA). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że zakres obowiązków skarżącej w ramach sprawowanej nad matką opieki nie stanowił przeszkody do podjęcia przez nią pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w kontrolowanej sprawie wynika, że matka skarżącej zamieszkiwała wraz z synem – Z. K., synową oraz wnukiem. Skarżąca mieszka około 50 m od domu matki. Niepełnosprawna miała problemy zdrowotne, poruszała się samodzielnie, samodzielnie spożywała posiłki. Potrzebowała natomiast pomocy w umyciu się, przygotowaniu posiłków, podaniu lekarstw, 2 razy dziennie rano i wieczorem, rozpaleniu w piecu i zrobieniu zakupów. Skarżąca opiekując się matką przyrządzała posiłki, podawała lekarstwa, organizowała wizyty lekarskie, pomagała w myciu oraz robiła zakupy. W opiece nad chorą matką skarżącej pomagał brat - Z. K., który dbał o ciepło w domu, przygotowywał opał na sezon zimowy, rozpalał w piecu, rano przygotowywał matce śniadanie oraz robił zakupy. W ocenie Sądu, Kolegium w realiach niniejszej sprawy zasadnie przyjęło, że brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną przez skarżącą opieką. Opisane powyżej czynności skarżącej związane z opieką nad matką nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Skarżąca dzieliła opiekę nad matką z bratem – Z. K., który wraz z rodziną zamieszkiwał z matką. Ponadto jest on osobą bezrobotną, w związku z tym pozostawał do dyspozycji matką cały dzień. Z akt sprawy i prawidłowych ustaleń organów wynika, że skarżąca w istocie wraz ze swoim bratem sprawowała opiekę nad matką. Czynności, które wykonywała skarżąca opiekując się matką się oznaczają szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20). Wskazane przez skarżącą czynności, które wykonywała jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21). O ile sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką nie budzi wątpliwości, o tyle przedstawione powyżej okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, że niewykonywanie przez nią pracy pozostawało w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania tej opieki. Podkreślić należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadnione byłoby bowiem obciążanie Skarbu Państwa (a więc w gruncie rzeczy wszystkich podatników) koniecznością wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członkowie rodziny osoby niepełnosprawnej zobowiązani do alimentacji są w stanie przy ustaleniu odpowiedniej organizacji pogodzić sprawowanie opieki z pracą. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy jest w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istniał taki związek. W przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonywała opiekując się matką, rzeczywiście nie mogła, na tle stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym okoliczności, podjąć z tego właśnie powodu - żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką i kwestii związanych z jej stanem i możliwością samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą we wniesionej skardze, jak i przez Kolegium w odpowiedzi na skargę.