II SA/Lu 881/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski -sprawozdawca, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi K.M.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz K.M.K. kwotę 700 /siedemset / złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania, III. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia 26 czerwca 2001 r. K.M.K. współwłaściciel działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w K. wniósł zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w którym zakwestionował jej przeznaczenie na jakiekolwiek inne cele poza dotychczasowym przeznaczeniem pod budownictwo niskie lub usługi komercyjne. W ocenie wnoszącego zarzut położenie działki w centrum miasteczka, w ciągu budynków mieszkalno – usługowych w otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo niskie oraz jej powierzchnia wynosząca ok. 250 m2 przemawiają za pozostawieniem jej dotychczasowego przeznaczenia. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy w związku z przeznaczeniem omawianej działki na cele obsługi komunikacyjnej – budowę przystanku autobusowego z zatoką zgłoszony zarzut odrzuciła, swoje stanowisko motywując tym, iż z uwagi na istniejącą sytuację terenową i układ szlaków komunikacyjnych zmiana lokalizacji zatoki przystankowej jest niemożliwa, a ponadto wykonanie zatoki w miejscu istniejącego przystanku oraz terenu przyległego jest celowe z uwagi na poprawę bezpieczeństwa. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono ponadto, iż analizę potrzeb lokalizacji przystanku komunikacyjnego wraz z niezbędnym zapleczem przeprowadziła specjalnie dla tego celu powołana przez Zarząd Komisja, która potwierdziła słuszność wskazanej lokalizacji. Skargę na powyższą uchwałę wniósł K.M.K., oponując przeciwko rozwiązaniom przyjętym przez Radę Gminy. Przekonywał, iż przeznaczenie działki na projektowaną zatokę autobusowa jako cel publiczny w istocie pozbawia go możności z niej skorzystania co jest bezprawne, a także jej własności, gdyż nie może on w żaden praktycznie sposób jej zagospodarować, ale jest zmuszony biernie oczekiwać czy i kiedy władze gminy zrealizują inwestycję .Wskazywał także na naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego z uwagi na bliskość mostu na strumieniu "Struga" ze wschodniej strony działki, wjazdu na ulicę [...] z zachodniej strony i długość nieruchomości, nie jest możliwe usytuowanie na niej zatoki autobusowej w sposób poprawiający bezpieczeństwo na drodze krajowej oraz w sposób określony szczegółowymi normami co do wymogów usytuowania zatoki autobusowej. Skarżący zwrócił uwagę, iż projekt planu przewiduje budowę obwodnicy [...] i [...] na które przesunie się ruch tranzytowy, a natężenie ruchu na ulicy [...] spadnie. Świadczy to w jego mniemaniu o istnieniu innego, nieznanego mu celu przeznaczenia działki. W skardze podkreślono ponadto brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej uchwały. Pomija się bowiem milczeniem obowiązek respektowania prawa własności oraz walory ekonomiczne przestrzeni i nie odnosi się do szczegółowych uregulowań ustaw dotyczących zagospodarowania przestrzennego i gospodarowania nieruchomościami. Uzasadnienie faktyczne jest nierzetelne, ogólnikowe i niczego nie wyjaśniające. Nie wiadomo w jaki sposób została umocowana Komisja, w jakim składzie działała i czy jej prace miały obiektywny charakter, czy brała pod uwagę rozwiązania alternatywne i jakie, czy analizowano kwestie własnościowe, kosztów i czasu postępowania wywłaszczeniowego, kosztów planowanej inwestycji, jej racjonalność ekonomiczną w kontekście planowanej obwodnicy oraz w kontekście porównania wartości zabudowanej domem mieszkalnym działki nr [...] do wartości istniejącej wiaty przystankowej, oraz stopień poprawy bezpieczeństwa jaki miałby wiązać się z budową przystanku. Skarżący dowodził, iż przebieg sesji Rady Gminy wskazuje, że część tych kwestii została przedstawiona, ale w sposób tendencyjny, ogólnikowy, nie dający rzetelnego obrazu zagadnienia, które było przedmiotem jej obrad i uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy podkreśliła za niezasadny zarzut skargi, jakoby zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiła skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują rozwiązania i instrumenty chroniące dobrze rozumiane prawa właścicieli nieruchomości, którzy w związku ze zmianą planu nie mogą korzystać ze swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy, co oznacza, iż w pewnych sytuacjach prawo zezwala na ingerencję w prawo własności prywatnej, w tym na ingerencję dokonywaną na poziomie planowania przestrzennego. Prawo nakazuje jednocześnie, aby w przypadku kolizji interesu publicznego i własności prywatnej owa ingerencja nie wykraczała poza granice konieczne i niezbędne dla realizacji celu publicznego. W ocenie Rady nie doszło do wykorzystania przez nią władztwa planistycznego ponad niezbędną potrzebę. Przedmiotowa działka jest jedyną działką na tym obszarze nadającą się do tego celu nie tylko w ocenie radnych, ale także specjalistów . Inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Generalna Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Wschodni będącej zarządcą ulicy [...] co czyni niezasadnym także zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przepisów technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jako nieprawdziwe określono podnoszone w skardze zastrzeżenia odnoszące się do braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej uchwały. Według Rady uzasadnienie jest mocno skonkretyzowane, zawiera przepisy prawne i odpowiednią argumentację. Zaakcentowano, iż zasadą w Gminie jest, iż wszystkie niejasności i inne kwestie związane ze zmianą planu są dogłębnie wyjaśniane osobom zainteresowanym w trakcie wyłożenia projektu planu, a następnie są szeroko omawiane i dyskutowane na sesjach Rady Gminy. Efektem takiego postępowania są uchwały o rozpatrzeniu zarzutów, zaś ich treść jest kwintesencją stanowiska Rady. Argumenty i racje skarżącego były dokładnie analizowane i dyskutowane przez radnych, a uchwała jaka zapadła jest wyrazem głębokiego przekonania radnych o braku słuszności po jego stronie i nie nosi cech dowolności. W piśmie z dnia 18 stycznia 2005 K.M.K.. ponownie wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy z [...] r. w przedmiocie odrzucenia zgłoszonego przez niego zarzutu dotyczącego działki [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kwoty 940 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz.139 ze zmianami) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego należy do zadań własnych gminy. Powyższe uprawnienie, określane potocznie jako władztwo planistyczne umożliwia gminie swobodne konstruowanie zasad i sposobu zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze. Znaczenie jakie posiada możliwość kreowania polityki przestrzennej gminy podkreśla art. 7 powołanej ustawy, nadający planom zagospodarowania przestrzennego status prawa powszechnie obowiązującego. Samodzielność gminy w omawianym kształcie nie może być kwestionowana. Sąd podziela stanowisko Rady Gminy upatrujące właśnie w planach zagospodarowania przestrzennego podstawy do ingerencji w prawo własności, które zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej może być ograniczone jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono jego istoty. Odniesienie do konstytucyjnej ochrony prawa własności znalazło wyraz w orzecznictwie sądowym, wyrażonym w poglądzie nakazującym podmiotom planistycznym bezwzględne przestrzeganie interesów prawnych właścicieli nieruchomości w toku prac nad uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wprowadzania w nim zmian ( por. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/2000 OSNAPiUS 2002/15 poz. 346, wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 26/2002). Konsekwencją powyższego założenia jest wyrażony w art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uzasadniania faktycznego i prawnego uchwały Rady Gminy odrzucającej złożony przez właściciela nieruchomości zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego w związku z zawartymi w nim ustaleniami. Sens takiego rozwiązania dobitnie oddaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Lu 200/2001) gdzie stwierdzono, iż uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania wobec określonych podmiotów oraz ich wpływu na rozstrzygnięcie. Sad podkreślił, iż w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego ingeruje w prawo własności, to uzasadnienie musi określać jakie przepisy i reguły zadecydowały o przyjęciu określonych rozwiązań, a co przesądziło o braku podstaw do przyjęcia innych wersji. Innymi słowy, właściciel nieruchomości powinien posiadać przeświadczenie, iż jego racje i argumenty zostały poważnie i wnikliwie rozważono, a jeśli zapadło inne rozstrzygnięcie niż przez niego oczekiwane, to przemawiały za nim równie ważkie i doniosłe powody. Wbrew temu, co zdaje się twierdzić Rada Gminy zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych warunków. Treść uzasadnienia pozwala sądzić, iż lokalizacja zatoki przystankowej jest najbardziej korzystna z uwagi na istniejącą sytuację terenową i układ szlaków komunikacyjnych. Z tego tez powodu stanowczo wykluczono możliwość zmiany jej usytuowania. Uzasadnienie nie zawiera jednak jakichkolwiek argumentów, które stanowiły podstawę takiej oceny. Zarówno w czasie rozpoznania zarzutu przez Zarząd Gminy w dniu 31 lipca 2001 r. jak i podczas sesji Rady Gminy z dnia 9 listopada 2001 r. powoływano się w tej mierze na opinię Komisji Rady Gminy, która miałaby rekomendować takie właśnie rozwiązanie. Znajdująca się w aktach sprawy notatka komisji z dnia 29 maja 2001 r. poza ogólnikowym sformułowaniem przytoczonym później w zaskarżonej uchwale, nie wyjaśnia jednak w żaden sposób, dlaczego sytuacja terenowa i układ szlaków komunikacyjnych wyłącza możliwość budowy zatoki w innym miejscu. Nie można zatem skutecznie podważyć zarzutu skarżącego, który wskazuje konkretne skrzyżowanie i położenie mostu jako okoliczności stanowiące przeszkodę do bezpiecznej lokalizacji zatoki na jego działce. Należy zwrócić uwagę, iż w czasie sesji Rady zgłoszona zastała możliwość rezygnacji z tego wariantu i rozważenie lokalizacji zatoki na placu po kaflarni oraz na działce przy GOZ. Propozycje te nie spotkały się z akceptacją, przy czym powołano się na bliżej nie zidentyfikowaną "notatkę ze spotkania" gdzie ustalono, iż miejsca te nie spełniają wymogów oraz na brak akceptacji Głównej Dyrekcji Dróg Publicznych. Akta sprawy nie zawierają jednak wspomnianej notatki, brak jest też potwierdzenia, aby jakiekolwiek alternatywne rozwiązania wobec preferowanego przez Radę, były przedstawiane GDDP. Warto natomiast wskazać, że także sporna lokalizacja zatoki nie spotkała się początkowo z aprobatą GDDP, która w piśmie z dnia 26 kwietnia 2001 r. odmówiła uzgodnienia tego wariantu, powołując się na brak szczegółowej koncepcji zagospodarowania działki nr [...] wraz z obsługą komunikacyjną tego terenu oraz analizy możliwości planowania zagospodarowania uwzględniającej zachowanie odpowiednich warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej Nr [...]. Po wyjaśnieniach nadesłanych 23 kwietnia 2001 r. przez Zakład Planowania Przestrzennego TUP GDDP Oddział Wschodni uzgodniła jednak w dniu 4 maja 2001 r. zmianę planu pozytywnie. Akta sprawy nie zawierają pisma z 23 kwietnia 2001 r. co uniemożliwia zapoznanie się z motywami zmiany stanowiska Dyrekcji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że skarżący powołując się na przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie kwestionował możliwość budowy zatoki dowodząc, iż nie spełnia ona wymogów technicznych. Rada Gminy nie podjęła żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tego zagadnienia, sprowadzając swoją odpowiedź do przywołania wzmiankowanego już uzgodnienia z GDDP, mimo, że gmina ma obowiązek przestrzegania wymagań zawartych w przepisach szczególnych. Wyjaśnienia wymagają ponadto powody dla których, wyłączono możliwość budowy zatoki na działce stanowiącej własność gminy, skoro, jak wynika z protokołu sesji Rady Gminy, bezpośrednio przylega ona do działki [...], a więc znajduje się na tym samym obszarze. Kwestia ta nie znalazła odpowiedniego odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchwały. W efekcie podniesionych okoliczności trafny staje się zarzut naruszenia w sprawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego gwarancji ochrony jego prawa własności. Skargę należało natomiast oddalić w części dotyczącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania przez stronę ponad kwotę 700 zł. Sąd uznał, że skarżącemu nie należy się zwrot kosztów postępowania przed NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie z tytułu przejazdów do sądów, opłat pocztowych i bankowych wraz z równowartością utraconego zarobku, gdyż skarżący nie uczestniczył w rozprawach przed tymi sądami i nie udowodnił poniesienia opłat pocztowych i bankowych, poza wpisami sądowymi. Z tych powodów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.