II SA/Lu 881/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023r. sprawy ze skargi E. H. – L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 lipca 2023r., znak: SKO.PS/40/491/2023 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia 7 marca 2023r., nr SR.4045.2.1.2021.TŚ Decyzją z dnia 28 lipca 2023r., znak: SKO.PS/40/491/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania E. H.-L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Biłgoraj z 7 marca 2023r., znak: SR.4045.2.1.2021.TŚ. Decyzją to organ I instancji w pkt 1. ustalił, że kwoty specjalnego zasiłku opiekuńczego wypłacone w okresie od 1 lipca 2022r. do 31 października 2022r. w łącznej wysokości [...] zł były świadczeniami nienależnie pobranymi, w pkt 2. określił wysokość tych świadczeń za każdy miesiąc (od lipca do października po [...] zł) i poinformował, że od tych kwot będą naliczane odsetki ustawowe, w pkt 3. orzekł o zwrocie tych świadczeń. Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022r., poz. 615), dalej jako "u.ś.r". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z 26 listopada 2021r. przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką J. L. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022r. W dniu 1 grudnia 2022r. skarżąca przedstawiła organowi kopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. o przyznaniu renty socjalnej jej synowi - N. K., który z nią mieszka. Wyjaśniła, że pierwszą wypłatę renty socjalnej syn uzyskał 15 maja 2022r., a dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. za czerwiec 2022r. wyniósł [...] zł. W związku z uzyskaniem tego dochodu konieczne stało się ponowne wyliczenie dochodu skarżącej w celu ustalenia, czy dochód nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł za osobę w rodzinie, od którego zależy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy obliczaniu dochodu organ uwzględnił następujące dochody uzyskane i utracone: dochód J. L. osiągnięty w 2020r. w wysokości [...] zł (pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz należny podatek), kwotę alimentów otrzymaną przez skarżącą na dzieci (dwóch synów) w 2020r. w wysokości [...] zł oraz dochód (uzyskany) syna skarżącej N. K. z tytułu renty socjalnej w wysokości [...] zł począwszy od czerwca 2022r.; do dochodu rodziny skarżącej nie doliczono dochodu z tytułu utraty przez skarżącą zatrudnienia w Spółdzielni [...] z dniem 5 lutego 2020r. oraz kwot dodatkowych świadczeń pieniężnych dla emerytów lub rencistów otrzymanych w 2020r. (tj. 13 i 14 emerytura) przez J. L. w łącznej wysokości [...] zł. W konsekwencji ustalono, że dochód rodziny skarżącej oraz jej matki (która mieszka oddzielnie) wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe (764 zł) o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (95 zł), a więc specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącej nie przysługiwał w okresie od 1 lipca 2022r. do 31 października 2022 r. Ponadto organ podniósł, że skarżąca nie poinformowała niezwłocznie o fakcie uzyskania przez syna N. renty socjalnej od maja 2022r., do czego była zobowiązana zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Informację tę złożyła organowi dopiero 1 grudnia 2022r. W odwołaniu E. H. podnosiła, że znajduje się w trudnej sytuacji i nie jest w stanie zwrócić wymaganej kwoty: mieszka razem z dwoma synami (N. ma 19 lat, ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, młodszy syn jest uczniem VIII klasy), ich ojciec nie płaci alimentów, kontakt z synem N. jest trudny ze względu jego schorzenia o charakterze psychicznym, w związku z którymi często przebywa w szpitalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazało jedynie, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin jej płatności albo rozłożyć ją na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Strona ma więc możliwość złożenia do organu odrębnego wniosku o zastosowanie ulgi wskazanej w powołanym przepisie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. H. – L. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podobnie, jak w odwołaniu opisała swoją trudną sytuację życiową i materialną. Ponadto podniosła, że "nie była świadoma, że pieniądze nie powinny się znaleźć na jej koncie, gdyż nie zna przepisów ani ustaw." Podkreśliła, że o przyznanej synowi N. rencie socjalnej dowiedziała się dopiero 23 listopada 2022r., kiedy po raz kolejny pogotowie zabrało syna do szpitala w R.. Wyjaśniła, że syn choruje na chorobę afektywną dwubiegunową i ma osobowość typu Bordeline. Kiedy stał się pełnoletni, zastrzegł, że jest RODO i że skarżąca nie ma prawa ingerować w jego sprawy. Oznajmił, że wszystko będzie załatwiał sobie sam. Jego stan zdrowia pogorszył się znacznie, kiedy sam zaczął sobie dozować leki (doprowadziło to do samookaleczeń i prób samobójczych). Wszystkie dokumenty nosił przy sobie w torbie, nie pozwalając skarżącej na zapoznanie się z nimi, stało się to możliwe dopiero wtedy, gdy syna zabrało pogotowie do szpitala 23 listopada 2022r. Dopiero wtedy skarżąca dowiedziała się, że organ rentowy wydał decyzję przyznającą synowi rentę socjalną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.1634), dalej jako "p.p.s.a". Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zostały ustalone przez organ wszystkie okoliczności mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ wydał decyzję na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jedną z takich okoliczności jest przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, ponieważ zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (tj. kwoty 764 zł). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że dochód rodziny skarżącej zmienił się (wzrósł) w związku z przyznaniem jej synowi N. renty socjalnej decyzją z dnia 24 maja 2022r. i przekroczył kryterium dochodowe. Sam fakt przekroczenia kryterium dochodowego w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mógł być jednak uznany za wystarczający do ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i w konsekwencji do nałożenia na skarżącą obowiązku ich zwrotu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że w przytoczonym przepisie mowa jest o "świadczeniu nienależnie pobranym", a nie o "świadczeniu nienależnym". "Świadczenie nienależnie pobrane" wymaga świadomości osoby, że przez pewien czas pobierała świadczenie, pomimo tego, że wiedziała, że jej się ono nie należy. Przepis ten bowiem stanowi, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest prawidłowe pouczenie strony o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo czy wysokość świadczenia. Logiczne jest, że wykonanie takiego obowiązku jest możliwe dopiero z chwilą, gdy strona się dowie o okolicznościach powodujących ustanie tego prawa (strona nie może poinformować organu o czymś, o czym jeszcze nie wie). Dla oceny, czy świadczenie było nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. znaczenie ma więc nie tylko fakt zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia lub jego wysokość, ale także to, kiedy strona się o tych okolicznościach dowiedziała, ponieważ dopiero wtedy była w stanie zrealizować obowiązek powiadomienia organu o tych okolicznościach. Bardzo trafnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., I OSK 826/09. Otóż sąd ten stwierdził, że samo odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Istotnym elementem tej regulacji jest wymóg pouczenia o "braku prawa do ich pobierania", które powinno być tego rodzaju, aby strona miała możliwość takiego ukształtowania swojej sytuacji, aby nie narazić się na konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. NSA podkreślił, że z przedmiotową powinnością organu ustawodawca ściśle wiąże obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepis art. 25 zawarty jest w tym samym rozdziale co art. 30 ust. 2 pkt 1, tj. rozdziale regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Nie można zatem dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 tej ustawy, wskazując, że chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, oraz z którą powinien i mógł zawiadomić organ o tej okoliczności, nie ma żadnego znaczenia dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Dlatego w ocenie NSA należy przyjąć, że świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (działanie wbrew pouczeniu). (zob. podobnie wyrok NSA z 25 września 2013r., I OSK 2949/12). W rozpatrywanej sprawie kluczowe było ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o przyznaniu jej synowi renty socjalnej, mimo to okoliczności tej organ w ogóle nie zbadał. Skarżąca poinformowała organ o przyznaniu synowi renty w piśmie z 1 grudnia 2022r., załączając do tego pisma decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 maja 2022r. Z decyzji wynikało, że została ona wydana na wniosek N. K. i do niego, a nie do skarżącej jako jego matki, została skierowana. Jakkolwiek w toku postępowania przed organami skarżąca wprost nie podnosiła, że o decyzji dowiedziała się dopiero pod koniec listopada 2022r., kiedy syn został zbadany do szpitala (podniosła to dopiero w skardze), jednak ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, że organ powinien był nabrać wątpliwości (a w konsekwencji zbadać), czy skarżąca o tej decyzji mogła wiedzieć już wcześniej i w związku z tym, czy już wcześniej miała obowiązek poinformować o niej organ. W aktach znajduje się bowiem nie tylko orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jej syna N., z którego wynika, że przyczyną orzeczenia jest schorzenie o podłożu psychicznym (02-P), ale także podobne orzeczenie dotyczące skarżącej (k. 52). Wynika z niego, że przyczyną jej niepełnosprawności jest również symbol 02-P (schorzenia psychiczne). Okoliczność ta była znana organowi I instancji, który m.in. z tego powodu już w grudniu 2022r. kwalifikował jej sytuację życiową jako szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający ją do specjalnego zasiłku celowego (decyzja z 12 grudnia 2022r., k.57). Poza tym w aktach znajduje się też orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 4 maja 2022r. (k.53), z którego wynika, że N. K. leczony jest psychiatrycznie od 12 r. ż. i wielokrotnie był z tego powodu hospitalizowany, a jego proces socjalizacji jest zaburzony, gdyż rozpoznano u niego chorobę afektywną dwubiegunową, której leczenie jest bardzo trudne z powodu zmiennych objawów, napadów paniki, eksperymentów z SPA. W świetle tego orzeczenia nabierają wiarygodności wyjaśnienia skarżącej sformułowane w skardze, dotyczące utrudnionego kontaktu z synem, w tym także w zakresie załatwianych przez niego samodzielnie spraw urzędowych. N. K. jest osobą pełnoletnią i nie jest ubezwłasnowolniony, dlatego ma prawo występować przed organami administracji publicznej we własnym imieniu, bez konieczności reprezentowania go przez przedstawiciela ustawowego (np. matkę). Z akt wynika, że samodzielnie, bez udziału skarżącej, ubiegał się m.in. o rentę socjalną. Skarżąca mogła zatem rzeczywiście dowiedzieć się o wydanej synowi decyzji dopiero 23 listopada 2022r. przeszukując jego dokumenty pod jego nieobecność, ponieważ jak wynika z zaświadczenia Dyrekcji Samodzielnego Publicznego Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w [...] z 18 maja 2023r., w okresie od 23 listopada 2022r. do 5 grudnia 2022r., syn N. przebywał w tym szpitalu. Całokształt okoliczności występujących w rodzinie skarżącej (potwierdzonych dokumentami urzędowymi) – choroba jej syna i choroba skarżącej, uprawdopodabniają więc w wysokim stopniu, że skarżąca mogła nie wiedzieć w lipcu 2022r., że skarżącemu przyznano rentę socjalną. W takiej zaś sytuacji, w świetle przedstawionych poglądów dotyczących wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., nie było uzasadnione przyjęcie, że w okresie od lipca do końca października 2022r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy wiedząc, że jej rodzina w tym okresie przekraczała kryterium dochodowe i że z tego powodu nie powinna tego zasiłku pobierać. Bez zbadania tej okoliczności nie można było zatem przyjąć, że świadczenie za okres od 1 lipca 2022r. do 31 października 2022 r. było przez nią pobrane nienależnie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skutkowało to koniecznością uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione uwagi dotyczące wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i zbada, czy można skarżącej zasadnie i wiarygodnie zarzucić, że świadomie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy od lipca 2022r. wiedząc, że dochód jej rodziny przekroczył kryterium dochodowe. Organ uwzględni przy tym wskazane przez Sąd okoliczności i dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy.