II SA/Lu 882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dobudowanej części budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia K. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie dobudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr geod. [...] położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność J. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. W dniu [...] września 2007 r. na żądanie K. Z. zostało wszczęte przez PINB w R. postępowanie administracyjne w sprawie dobudowanej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] położonej w R., stanowiącej własność J. F.. W piśmie z dnia [...] października 2007 r. organ I instancji zawiadomił J. F., że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia [...] maja 2007 r. (Dz.U. nr 99 poz. 665 z 2007 r.) istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, której budowa została zakończona po [...] grudnia 1994 r. a przed dniem [...] lipca 1998 r., co wymaga przedłożenia stosownych dokumentów. W związku z wypełnieniem przez J. F. obowiązków wynikających z powyższej ustawy, PINB w R., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. PINB w R. poinformował K. Z., występującego jako strona w sprawie o podjętym rozstrzygnięciu w sprawie dobudowanej części budynku mieszkalnego oraz o wydaniu przez PINB w R. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielającej [...] pozwolenia na użytkowanie powyżej opisanego obiektu. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. K. Z. zwrócił się o wznowienie przez PINB w R., postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w R.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 980/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienia organu I i II instancji, wskazując w uzasadnieniu, że organy administracji nie wezwały skarżącego do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku. W postępowaniu prowadzonym po wyroku Sądu, w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. K. Z. podtrzymał wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., składając jednocześnie podanie o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], PINB w R. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], udzielającą [...] pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu zażalenia K. Z., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe ostateczne postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. K. Z. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wydania nakazu rozbiórki rozbudowy powyżej opisanego budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., zwrócił się do K. Z. o sprecyzowanie swojego żądania. K. Z., w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., zwrócił się do organu o wznowienie postępowania, wskazując, że w sprawie występują niemal wszystkie zdarzenia określone w art. 145 § 1 Kpa. Organ wskazał, że kwestia interesu prawnego K. Z. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 980/12, stwierdził, że "(...) Nie budzi przy tym wątpliwości, że o ile w pierwszym ze wskazanych postępowań skarżącemu na zasadach ogólnych przysługiwał przymiot strony, to w drugim z nich skarżący - z mocy wyraźnego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) - takim przymiotem się nie legitymował. Zdaniem organu administracji powołany wyrok jest o tyle istotny, że zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dobudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr geod. [...] położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność J. F.. Rozpatrując zażalenie K. Z., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 3 kpa, nie zaś na podstawie art. 61a § 1 kpa, jak uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, organ I instancji we wstępnej fazie postępowania winien zbadać czy wniosek opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa oraz czy nie występują negatywne przesłanki wznowienia postępowania. W tej fazie postępowania organ nie ocenia czy istnieją przyczyny wznowienia postępowania, ale wyłącznie to, czy wniosek powołuje się na istnienie przesłanek wznowienia wymienionych w cytowanym wyżej przepisie. W przypadku, o ile nie istnieją negatywne przesłanki tamujące wznowienie postępowania, organ I instancji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 kpa i dopiero po jego wydaniu przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia. Do negatywnych przesłanek tamujących wznowienie postępowania i prowadzących do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, należy uchybienie terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Stosownie do treści art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia. Ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa zatem na stronie. Strona musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i musi tego dokonać w sposób pozwalający organowi zweryfikować, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu. Organ administracji bowiem nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Jednoznaczne ustalenie terminu wynikającego z art. 148 kpa, jest w przypadku postępowania wznowieniowego, podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej. Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie K. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2015 r. wskazał, że organ I instancji nie ograniczył się tylko do stwierdzenia, że wnioskodawca nie udowodnił, że dochował terminu, lecz powziął próbę wyjaśnienia tej kwestii. We wniosku o wznowienie postępowania, K. Z. nie powołał się na art. 145 § 1 kpa, który umożliwia wznowienie postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania, PINB w R. w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wezwał K. Z. o wskazanie podstawy umożliwiającej wznowienie postępowania oraz konkretnej daty, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania lub kiedy dowiedziała się o decyzji. Zarówno wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak i wniosek z dnia [...] maja 2015 r. oraz zażalenie złożone do WINB w L., nie zawiera daty kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania lub kiedy dowiedziała się o decyzji. Zdaniem organu administracji nie można więc uznać, że został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że wydane zostało postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], którym PINB w R. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. udzielającą [...] pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku, a organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie ostateczne L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zasadą powszechnie obowiązującą w polskim systemie prawnym jest to, że w jednej sprawie czy to administracyjnej, czy to w egzekucyjnej, czy też prowadzonej w oparciu o przepisy tak prawa cywilnego jak również prawa karnego (również innych działów prawa), można prowadzić tylko jedno postępowanie. W tej sytuacji, skoro w obiegu prawnym funkcjonuje postanowienie ostateczne o odmowie wznowienia postępowania, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i orzekania w tej samej sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Wobec powyższego organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. Z., wskazując, że żąda wznowienia postępowania, wydania nakazu rozbiórki oraz ukarania właścicielki. Zdaniem skarżącego opisana przez niego w pismach samowola budowlana od początku kwalifikowała się do rozbiórki, gdyż nie spełniła warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, wyrokiem z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 980/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania "w sprawie wybudowanej części budynku" wskazując w uzasadnieniu, że organy administracji nie wezwały skarżącego do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku. W wyniku wskazań zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku, organ I instancji wezwał wnioskodawcę K. Z. do sprecyzowania wniosku. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. K. Z. wskazał, że jest to wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., składając jednocześnie podanie o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB w R. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], udzielającą [...] pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu zażalenia K. Z., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe ostateczne postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wskazane powyżej okoliczności faktyczne i prawne mają odniesienie do obecnego postępowania w tym kontekście, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 980/12 wydane zostało ostateczne rozstrzygnięcie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w R. z dnia [...] grudnia 2007 r., które nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i ostatecznie rozstrzygnięty został wniosek K. Z. z dnia [...] grudnia 2011 r., złożony w organie I instancji [...] stycznia 2012 r. W konsekwencji - wobec złożenia nowego wniosku przez K. Z. w dniu [...] maja 2015 r. - Sąd oraz organy administracji rozpatrujące sprawę nie były związane powyżej opisanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r. na mocy art. 153 ppsa. Podkreślić przy tym należy, że składając poprzedni wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. (zakończony ostatecznym postanowieniem) K. Z. miał świadomość działania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, składając jednocześnie podanie o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Jednakże podnieść należy, że wniosek K. Z. z dnia [...] maja 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w R. z dnia [...] grudnia 2007 r., jest tożsamy z wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r., który został rozstrzygnięty powyżej opisanym ostatecznym postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi określonemu w art. 148 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, skoro wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa, to tym bardziej wniosek z dnia [...] maja 2015 r. o wznowienie postępowania również złożony został po upływie terminu, wobec niewskazania przez wnioskodawcę nowych argumentów, czy też okoliczności, które uzasadniałby otwarcie nowego terminu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Prawidłowo organ odwoławczy podjął więc działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności związanych z tożsamością sprawy zakończonej postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., co wobec niezmienionego stanu faktycznego i prawnego dawało podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a nie jak błędnie uznał organ odwoławczy do umorzenia postępowania. Powyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie ma bowiem w istocie ten sam skutek dla strony, jakie miałoby wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.