II SA/Lu 882/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023r. sprawy ze skargi E. H. – L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 lipca 2023r., znak: SKO.PS/40/487/2023 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia 6 marca 2023r., nr SR.4040.142.1.2021.TŚ Decyzją z dnia 28 lipca 2023r., znak: SKO.PS/40/487/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania E. H.-L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Biłgoraj z 6 marca 2023r., znak: SR.4040.142.1.2021.TŚ. Decyzją to organ I instancji w pkt 1. ustalił, że kwoty zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku wypłacone jej w okresie od 1 lipca 2022r. do 31 października 2022r. w łącznej wysokości [...] zł były świadczeniami nienależnie pobranymi, w pkt 2. określił wysokość tych świadczeń za każdy miesiąc (od lipca do października, kolejno w wysokościach [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł) i poinformował, że od tych kwot będą naliczane odsetki ustawowe, w pkt 3. orzekł o zwrocie tych świadczeń. Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022r., poz. 615), dalej jako "u.ś.r". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z 8 listopada 2021r. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku na synów [...] K. i C. L. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022r. W dniu 1 grudnia 2022r. skarżąca przedstawiła organowi kopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. o przyznaniu renty socjalnej jej synowi - N. K., który z nią mieszka. Wyjaśniła, że pierwszą wypłatę renty socjalnej syn uzyskał 15 maja 2022r., a dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. za czerwiec 2022r. wyniósł [...] zł. W związku z uzyskaniem tego dochodu konieczne stało się ponowne wyliczenie dochodu skarżącej w celu ustalenia, czy dochód nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł za osobę w rodzinie, od którego zależy prawo i wysokość zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, stosownie do art. 5 ust. 3a u.ś.r. Przy obliczaniu dochodu organ uwzględnił dochód skarżącej tj. kwotę alimentów otrzymaną przez nią na dzieci (dwóch synów) w 2020r. w wysokości [...] zł oraz dochód (uzyskany) syna skarżącej N. K. z tytułu renty socjalnej w wysokości [...] zł począwszy od czerwca 2022r.; do dochodu rodziny skarżącej nie doliczono dochodu z tytułu utraty przez skarżącą zatrudnienia w Spółdzielni [...]" z dniem 5 lutego 2020r. W konsekwencji ustalono, że dochód rodziny skarżącej wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł, a zatem przekroczył o [...] zł kryterium dochodowe (764 zł), co miało wpływ na wysokość zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. We wskazanym okresie wypłacano skarżącej te świadczenia w pełnej wysokości, pomimo tego, że zmienił się jej dochód i świadczenia powinny być niższe, dlatego organ nakazał skarżącej zwrot części wypłaconej nienależnie. Organ podniósł przy tym, że skarżąca nie poinformowała niezwłocznie o fakcie uzyskania przez syna [...] renty socjalnej od maja 2022r., do czego była zobowiązana zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Informację tę złożyła organowi dopiero 1 grudnia 2022r. W odwołaniu E. H. podnosiła, że znajduje się w trudnej sytuacji i nie jest w stanie zwrócić wymaganej kwoty: mieszka razem z dwoma synami (N. ma 19 lat, ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, młodszy syn jest uczniem VIII klasy), ich ojciec nie płaci alimentów, kontakt z synem N. jest trudny ze względu jego schorzenia o charakterze psychicznym, w związku z którymi często przebywa w szpitalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazało jedynie, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin jej płatności albo rozłożyć ją na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Strona ma więc możliwość złożenia do organu odrębnego wniosku o zastosowanie ulgi wskazanej w powołanym przepisie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. H. – [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podobnie, jak w odwołaniu opisała swoją trudną sytuację życiową i materialną. Ponadto podniosła, że "nie była świadoma, że pieniądze nie powinny się znaleźć na jej koncie, gdyż nie zna przepisów ani ustaw." Podkreśliła, że o przyznanej synowi N. rencie socjalnej dowiedziała się dopiero 23 listopada 2022r., kiedy po raz kolejny pogotowie zabrało syna do szpitala w [...]. Wyjaśniła, że syn choruje na chorobę afektywną dwubiegunową i ma osobowość typu Bordeline. Kiedy stał się pełnoletni, zastrzegł, że jest RODO i że skarżąca nie ma prawa ingerować w jego sprawy. Oznajmił, że wszystko będzie załatwiał sobie sam. Jego stan zdrowia pogorszył się znacznie, kiedy sam zaczął sobie dozować leki (doprowadziło to do samookaleczeń i prób samobójczych). Wszystkie dokumenty nosił przy sobie w torbie, nie pozwalając skarżącej na zapoznanie się z nimi, stało się to możliwe dopiero wtedy, gdy syna zabrało pogotowie do szpitala 23 listopada 2022r. Dopiero wtedy skarżąca dowiedziała się, że organ rentowy wydał decyzję przyznającą synowi rentę socjalną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.1634), dalej jako "p.p.s.a". Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zostały ustalone przez organ wszystkie okoliczności mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ wydał decyzję na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jedną z takich okoliczności jest przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. – zasiłek rodzinny przysługuje (...), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Przy czym stosownie do art. 5 ust. 3 - W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. Ustęp 3a przewiduje natomiast, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Dochód rodziny ma więc kluczowe znaczenie przy przyznawaniu prawa do zasiłku rodzinnego. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że dochód rodziny skarżącej zmienił się (wzrósł) w związku z przyznaniem jej synowi N. renty socjalnej decyzją z dnia 24 maja 2022r. i przekroczył kryterium dochodowe. Sam fakt przekroczenia kryterium dochodowego w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mógł być jednak uznany za wystarczający do ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i w konsekwencji do nałożenia na skarżącą obowiązku ich zwrotu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że w przytoczonym przepisie mowa jest o "świadczeniu nienależnie pobranym", a nie o "świadczeniu nienależnym". "Świadczenie nienależnie pobrane" wymaga świadomości osoby, że przez pewien czas pobierała świadczenie, pomimo tego, że wiedziała, że jej się ono nie należy. Przepis ten bowiem stanowi, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest prawidłowe pouczenie strony o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo czy wysokość świadczenia. Logiczne jest, że wykonanie takiego obowiązku jest możliwe dopiero z chwilą, gdy strona się dowie o okolicznościach powodujących ustanie tego prawa (strona nie może poinformować organu o czymś, o czym jeszcze nie wie). Dla oceny, czy świadczenie było nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. znaczenie ma więc nie tylko fakt zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia lub jego wysokość, ale także to, kiedy strona się o tych okolicznościach dowiedziała, ponieważ dopiero wtedy była w stanie zrealizować obowiązek powiadomienia organu o tych okolicznościach. Bardzo trafnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., I OSK 826/09. Otóż sąd ten stwierdził, że samo odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Istotnym elementem tej regulacji jest wymóg pouczenia o "braku prawa do ich pobierania", które powinno być tego rodzaju, aby strona miała możliwość takiego ukształtowania swojej sytuacji, aby nie narazić się na konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. NSA podkreślił, że z przedmiotową powinnością organu ustawodawca ściśle wiąże obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepis art. 25 zawarty jest w tym samym rozdziale co art. 30 ust. 2 pkt 1, tj. rozdziale regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Nie można zatem dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 tej ustawy, wskazując, że chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, oraz z którą powinien i mógł zawiadomić organ o tej okoliczności, nie ma żadnego znaczenia dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Dlatego w ocenie NSA należy przyjąć, że świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (działanie wbrew pouczeniu). (zob. podobnie wyrok NSA z 25 września 2013r., I OSK 2949/12). W rozpatrywanej sprawie kluczowe więc było ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o przyznaniu jej synowi renty socjalnej, mimo to okoliczności tej organ w ogóle nie zbadał. Skarżąca poinformowała organ o przyznaniu synowi renty w piśmie z 1 grudnia 2022r., załączając do tego pisma decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 maja 2022r. Z decyzji wynikało, że została ona wydana na wniosek N. K. i do niego, a nie do skarżącej jako jego matki, została skierowana. Jakkolwiek w toku postępowania przed organami skarżąca wprost nie podnosiła, że o decyzji dowiedziała się dopiero pod koniec listopada 2022r., kiedy syn został zbadany do szpitala (podniosła to dopiero w skardze), jednak ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, że organ powinien był nabrać wątpliwości (a w konsekwencji zbadać), czy skarżąca o tej decyzji mogła wiedzieć już wcześniej i w związku z tym, czy już wcześniej miała obowiązek poinformować o niej organ. W aktach znajduje się mianowicie nie tylko orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jej syna N., z którego wynika, że przyczyną orzeczenia jest schorzenie o podłożu psychicznym (02-P), ale także podobne orzeczenie dotyczące skarżącej (k. 52) Wynika z niego, że przyczyną jej niepełnosprawności jest również symbol 02-P (schorzenia psychiczne). Okoliczność ta była znana organowi I instancji, który m.in. z tego powodu już w grudniu 2022r. kwalifikował jej sytuację życiową jako szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający ją do specjalnego zasiłku celowego (decyzja z 12 grudnia 2022r., k.57). Poza tym w aktach znajduje się też orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 4 maja 2022r. (k.53), z którego wynika, że N. K. leczony jest psychiatrycznie od 12 r. ż. i wielokrotnie był z tego powodu hospitalizowany, a jego proces socjalizacji jest zaburzony, ponieważ rozpoznano u niego chorobę afektywną dwubiegunową, zaś leczenie jest bardzo trudne z powodu zmiennych objawów, napadów paniki, eksperymentów z SPA. W świetle tego orzeczenia nabierają wiarygodności wyjaśnienia skarżącej sformułowane w skardze, dotyczące utrudnionego kontaktu z synem, w tym także w zakresie załatwianych przez niego samodzielnie spraw urzędowych. N. K. jest osobą pełnoletnią i nie jest ubezwłasnowolniony, dlatego ma prawo występować przed organami administracji publicznej we własnym imieniu, bez konieczności reprezentowania go przez przedstawiciela ustawowego (np. matkę). Z akt wynika, że samodzielnie, bez udziału skarżącej, ubiegał się m.in. o rentę socjalną. Skarżąca mogła zatem rzeczywiście dowiedzieć się o wydanej synowi decyzji dopiero 23 listopada 2022r. przeszukując jego dokumenty pod jego nieobecność, ponieważ jak wynika z zaświadczenia Dyrekcji Samodzielnego Publicznego Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w R. z 18 maja 2023r., w okresie od 23 listopada 2022r. do 5 grudnia 2022r., syn N. przebywał w tym szpitalu. Całokształt okoliczności występujących w rodzinie skarżącej (potwierdzonych dokumentami urzędowymi) – choroba jej syna i choroba skarżącej, uprawdopodabniają więc w wysokim stopniu, że skarżąca mogła nie wiedzieć w lipcu 2022r., że skarżącemu przyznano rentę socjalną. W takiej zaś sytuacji, w świetle przedstawionych poglądów dotyczących wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., nie było uzasadnione przyjęcie, że w okresie od lipca do końca października 2022r. pobierała zasiłek rodzinny wraz z dodatkami wiedząc, że jej rodzina w tym okresie przekraczała kryterium dochodowe i że z tego powodu nie powinna tego zasiłku pobierać. Bez zbadania tej okoliczności nie można było zatem przyjąć, że świadczenie za okres od 1 lipca 2022r. do 31 października 2022 r. było przez nią pobrane nienależnie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skutkowało to koniecznością uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione uwagi dotyczące wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i zbada, czy można skarżącej zasadnie i wiarygodnie zarzucić, że świadomie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy od lipca 2022r. wiedząc, że dochód jej rodziny przekroczył kryterium dochodowe. Organ uwzględni przy tym wskazane przez Sąd okoliczności i dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy.