II SA/Lu 883/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 i 107 k.p.a. oraz uchwały Rady Miejskiej Białej Podlaskiej z dnia 26 lutego 1998 r. Nr II/8/98 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił dla H. B. opłatę adiacencką w wysokości 635,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. W., działka nr 550 o pow. 442 m2, który to wzrost nastąpił, w związku z utwardzeniem drogi tj. ul. W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że H. B. jest właścicielem działki nr 550, której wartość wzrosła o kwotę 1.270,00 zł w związku z wybudowaniem przez gminę ze środków własnych drogi - ul. W. w B., przy której działka ta jest położona. Wzrost ten został ustalony w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K.. Zgodnie zaś z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej Białej Podlaskiej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości. Wobec powyższego zachodziły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 635,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji H. B. uznał ją za krzywdzącą i niesprawiedliwą. Świadczy o tym fakt, że mieszkańcy ul. W. poprzez komitet społeczny budowali sieć wodociągową, kanalizacyjną. gazową i telefoniczną. Wpłacali odpowiednie sumy pieniężne oraz uczestniczyli w pracach fizycznych, w szczególności przy utwardzeniu ul. Żwirowej i Dalekiej. Wskazał, że gmina wcześniej dokonała utwardzenia ul. Kołychawa i Chłodnej, nie obciążając przy tym mieszkańców tych ulic żadną opłatą adiacencką. Działanie takie jest niesprawiedliwe. W jego ocenie bardziej zasadnym i sprawiedliwym byłoby pobranie opłaty w niższej wysokości (od 10% do 20%) ale od wszystkich mieszkańców miasta, u których wartość działek wzrosła w wyniku modernizacji ulic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że naliczenie kwestionowanej opłaty jest w pełni uzasadnione i zgodne z tymi przepisami. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W sprawie natomiast bezspornym jest, że ze środków gminy została wybudowana droga - ul. W., co spowodowało wzrost wartości nieruchomości położonych przy tej drodze, który został wykazany w sporządzonym na tę okoliczność operacie szacunkowym. W ramach tej budowy wykonano nawierzchnię asfaltową, zjazdy z posesji, obustronne chodniki, pasy zieleni oraz instalację odwadniającą. Posesja odwołującego również została podłączona do wybudowanej drogi, tym samym stworzono mu warunki do korzystania z tej drogi. Ponadto w ocenie Kolegium również wykonany w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi obowiązujących przepisów prawa. Odnośnie zaś zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 148 ust. 4 ustawy przewiduje możliwość zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń poniesionych przez obciążonego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej z którymi dana opłata jest związana. W sprawie niniejszej odwołujący nie wykazał jednak, że dokonał nakładów w gotówce lub naturze na rzecz budowy przedmiotowej drogi. Natomiast nakłady jakie mieszkańcy ulicy ponieśli na wykonanie i podłączenie się do kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej i gazowej pozostają bez związku z ustaloną opłatą z tytułu wybudowania drogi, bowiem opłata taka może być naliczana wielokrotnie po wybudowaniu każdego z urządzeń infrastruktury technicznej. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego H. B. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze powtórzył zarzuty odwołania dotyczące nie nałożenia na innych mieszkańców opłaty adiacenckiej w związku w wykonaniem na terenie miasta dróg asfaltowych, co jest wysoce niesprawiedliwe i krzywdzące. Dodał także, że operat szacunkowy dotyczący jego działki zawierał błąd, który został przez niego wykryty i poprawiony dopiero na jego żądanie. W ocenie skarżącego takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie sądowej skarżący dodatkowo wyjaśnił, że przed położeniem nawierzchni asfaltowej przedmiotowa droga była drogą gruntową oraz zarzucił, że wiceprezydent B. nie dotrzymał danej mieszkańcom ul. W. obietnicy, że nie poniosą oni żadnych kosztów budowy drogi. Zarzucił nadto, że opłatą adiacencką nie obciążono właścicieli nieruchomości położonych przy ul. Chłodnej, na której również wykonano nawierzchnię asfaltową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że Sąd stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta obejmuje prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Tym samym Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy poczucia sprawiedliwości społecznej. Jest on bowiem związany normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy administracji, orzekając w niniejszej sprawie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego właściwe przepisy prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja, którą ustalono skarżącemu opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. W, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 550 w związku z wybudowaniem drogi – ul. W. i stworzeniem skarżącemu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Regulacja prawna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się w Rozdziale 7 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"). I tak z mocy art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera z kolei art. 4 pkt 11 ustawy wskazując, iż jest nią opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Przywołane przepisy jednoznacznie zatem wskazują, iż jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak budowa i utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Omawiana regulacja wprost bowiem uprawnia gminy do zrekompensowania sobie nakładów poniesionych na budowę drogi lub innej infrastruktury technicznej, właśnie kosztem mieszkańców. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z drogi. W związku z tym skoro podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, to przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to bowiem nic innego jak świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia przez gminę w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wbudowanie drogi na ul. W. Oczywistym przy tym jest, co nie wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, że - co do zasady - nieruchomość położona przy drodze o utwardzonej nawierzchni z urządzonymi chodnikami i zjazdami ma większą wartość, niż nieruchomość położona przy drodze gruntowej. Będąc jednak przy kwestii obciążania właścicieli działek opłatą adiacencką wskazać należy, że ich udział w kosztach budowy drogi nie jest obowiązkowy. Możliwość odstąpienia od takich opłat wynika z treści art. 145 ustawy. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może (podkreślenie Sądu) w drodze decyzji określić wysokość opłaty adiacenckiej, jednak nie wcześniej niż po powstaniu warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej i nie później niż w ciągu trzech lat od dnia, w którym powstały te warunki. Oznacza to, że organ wykonawczy gminy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, lecz nie musi rozstrzygać w tym przedmiocie. W związku z tym to od organu zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Niemniej jednak skoro cytowany przepis przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencję do nałożenia opłaty adiacenckiej, nie można organowi czynić zarzutu, że korzysta z przyznanych mu praw. Zauważyć można, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 83/05 rozstrzygając zasadność wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zawarł tezę, iż "organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji". Całkowicie poza sprawą należy jednak wskazać, że w aktach znajduje się wypowiedź kompetentnego w tym zakresie pracownika Urzędu Miasta, mówiąca, że postępowania w sprawie opłat adiacenckich zostały wszczęte po kontrolach NIK zarzucających działanie na szkodę budżetu gminy. Pomijając jednak powyższe, co nie miało żadnego znaczenia w sprawie, podnieść należy, że Sąd nie mógł ocenić przesłanek jakimi kierował się organ wszczynając postępowania w przedmiocie spornej opłaty, gdyż jak wskazano działanie to nie podlega jego kontroli. Poza ramy niniejszego postępowania wychodzi również ocena działania Rady Miejskiej Białej Podlaskiej w zakresie ustalenia wysokości stawki procentowej przedmiotowej opłaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego podlegającym odrębnemu zaskarżeniu i dopóki obowiązuje, organ wykonawczy gminy związany jest jej treścią, tzn. nie może ustalić opłaty w innej stawce niż wskazana w uchwale. Sąd w niniejszym postępowaniu władny był oceniać jedynie, czy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 145 oraz czy prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do wymogów art. 146 ustawy. Innymi słowy poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia obciążenia tylko nielicznych właścicieli nieruchomości, którym stworzono warunki do podłączenia ich nieruchomości do wybudowanych dróg. Jakkolwiek, gdyby twierdzenia te były uzasadnione działanie takie organu może budzić u skarżącego poczucie nierównego i wybiórczego traktowania mieszkańców gminy, to jednak okoliczność ta nie może mieć wpływu na legalność konkretnej wydanej w stosunku do skarżącego decyzji. Sąd kontroluje wyłącznie zaskarżoną decyzję, a nie całą działalność prezydenta miasta w zakresie stosowania przepisów prawa, który dodatkowo jak wskazano ma w tym zakresie ustawowo przyznaną mu swobodę. Powracając do meritum sprawy w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż w sprawie bez wątpienia spełnione zostały warunki do nałożenia na skarżącego opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest, że przedmiotowa droga została wybudowana. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób jednoznaczny okoliczność tę potwierdza. Ulica W. ma obecnie nawierzchnię asfaltową z chodnikami po obu stronach, a działka nr 550 posiada indywidualny zjazd utwardzony kostką brukową. Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżącego z wybudowanej ulicy W., a dzień w którym to nastąpiło był dniem sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót (8 czerwca 2009 r.). W nawiązaniu do dalszych zarzutów skarżącego to nie zasługują one zdaniem Sądu na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 148 ust. 4 ustawy różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle treści tego przepisu nie podlegały zatem zaliczeniu na rzecz spornej opłaty adiacenckiej dokonane przez skarżącego wpłaty na rzecz Gminy w związku z wykonywaniem sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacyjnej i telefonicznej. Skarżący mógłby się powoływać na takie wpłaty gdyby wykazał, że zostały one zrealizowane na rzecz budowy ulicy W. W sprawie okoliczność tego typu nie miała jednak miejsca. Nie zasługują też zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty skarżącego co do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Została ona bowiem zdaniem Sądu ustalona w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. przepisami Rozdziału 1 Działu IV ustawy (w zw. z art. 7 i art. 146) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość nieruchomości, której dotyczy ustalona opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi i po jej wybudowaniu określona została przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W niniejszej sprawie cechą wpływającą na wartość działki skarżącego jest dostępność komunikacyjna, która na skutek wybudowania drogi uległa zmianie z przeciętnej (lepszej) na dobrą, co spowodowało nieznaczny wzrost wartości jego działki. Dodatkowo należy też zważyć, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej został skorygowany przez rzeczoznawcę majątkowego, odpowiednio do uwag skarżącego dotyczących odległości jego działki (przed wybudowaniem drogi) od drogi utwardzonej. Innych zastrzeżeń ani uwag skarżący w toku postępowania nie składał. Opracowanie rzeczoznawcy nie budzi również zastrzeżeń Sądu odnośnie sformułowanych w nim wniosków. Zgodnie z ustaleniami biegłego wartość działki nr 550 po wybudowaniu drogi wzrosła o 1270 zł (42.790 zł – 41.520 zł), co przy zastosowaniu 50% stawki daje wartość 635 zł należnej opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).