II SA/Lu 884/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi H. S. oraz Z. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2024 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. H. S. i Z. S. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawcy") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. skarżący zwrócili się do Dyrektora Zarządu Zlewni w B. P. (dalej jako "organ I instancji") o przywrócenie do stanu pierwotnego urządzeń wodnych znajdujących się na działce nr ewid. [...] obręb B., m. T. stanowiącej własność [...] i R. M. - rowu i stawu, których likwidacja przez zasypanie spowodowała zmianę stosunków wodnych na tej działce i działkach sąsiednich, nakazanie D. i R. M. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jakim podlega działka nr ewid. [...] stanowiąca własność wnioskodawców. W dniu 26 marca 2024 r. organ I instancji wystąpił do [...] i R. M. o wyjaśnienie likwidacji urządzeń wodnych na działce nalężącej do nich o nr ewid. [...]. Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. organ i instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego zlikwidowanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...] obręb B., m. T.. Informację o wszczęciu postępowania dodatkowo zamieszczono w BIP Urzędu Miasta T.. Pismem z dnia 30 kwietnia 202 r. D. i R. M. odnieśli się do argumentacji wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2024 r. załączając zdjęcia i kopię korespondencji z dnia 20 listopada 2023 r. oraz wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego. W dniu 28 maja 2024 r. został przeprowadzony dowód z oględzin terenu - działki nr ewid. [...] obręb B. m. T., podczas których stwierdzono występowanie śladu-rowu wzdłuż granicy przedmiotowej działki w postaci podłużnego zagłębienia kończącego się na działce sąsiedniej. W protokole oględzin wskazano, że urządzenie wodne - staw zlokalizowany jest na działce sąsiedniej, jest w złym stanie, brak bieżącego właściwego utrzymywania. Obszar urządzeń i ich okolic porośnięty jest dziką, nieuporządkowaną roślinnością. Teren działki [...] (własność H. i Z. S. znajduje się znacznie wyżej w stosunku do działki [...] (własność D. i R. M.). Podczas oględzin sporządzono dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. D. i R. M. wnieśli uwagi do treści protokołu z oględzin. Pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. skarżący wnieśli "sprostowanie", w którym skonkretyzowali swój wniosek z dnia 26 lutego 2024 r. wskazując, że rów zlokalizowany jest oprócz działki [...] również na działce nr [...] (właściciele: A. J., P. R., A. Z.). Staw zlokalizowany jest na działce nr [...] - własność p. M. (matka D. M.). Następnie kolejnym pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. skarżący wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodnych znajdujących się na działkach o nr ewid. [...] i [...] – rów i działce [...] - staw. Dodatkowo w treści pisma wnieśli uwagi do treści protokołu z oględzin. Zawnioskowali również o nakazanie właścicielom w/w działek wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jakim podlega działka nr [...]. Do pisma dołączono fotografie z różnych okresów roku. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z dnia 26 lutego 2024 r. w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego zlikwidowanych urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego tj. rowu i stawu zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obręb B., m. T., pow. bialski przez D. M. i R. M.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku ustaleń stwierdzono, że urządzenia wodne nie zostały zlikwidowane lecz w związku z ich nienależytym utrzymywaniem ulegają degradacji, którego następstwem może być zmiana funkcji tych urządzeń lub ich szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty. Nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych podlega regulacji zawartej w art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DZ.U. z 2024 r., poz. 1087 – dalej również jako "u.p.w."), a przedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek skarżących było prowadzone w związku z likwidacją urządzeń wodnych bez uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego uregulowaną w art. 190 ust.13 u.p.w. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodzili się z argumentacją organu I instancji podnosząc, że postępowania w sprawie nie można uznać za bezprzedmiotowe, gdyż dotyczy ogółu mieszkańców obrębu [...], a treść decyzji stwarza wrażenie, iż lokalne instytucje odpowiedzialne za sprany regulacji stosunków wodnych lekceważą obywateli, a ze względu na własną wygodę i lekceważenie istotnych problemów spychają te problemy uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżących stanowisko organu I instancji jest dla nich niezrozumiałe i niczym nieuzasadnione. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił różnicę regulacji zawartych w art. 190 i 191 u.p.w. oraz wskazał, że w trakcie przedmiotowego postępowania ustalono, że urządzenia wodne objęte wnioskiem H. i Z. S. nie zostały zlikwidowane lecz w wyniku braku należytego utrzymywania nastąpiła ich materialna degradacja w takim stopniu, że ma miejsce szkodliwe oddziaływanie tych urządzeń na grunty sąsiednie co powoduje szkody na działce wnioskodawców. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z tymi ustaleniami nie jest możliwe wydania decyzji o nakazie przywrócenia do stanu pierwotnego zlikwidowanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych - rowu i stawu. Wyjaśniono, że z uwagi na okoliczność, że postępowanie było prowadzone na wniosek zawierający żądanie przywrócenia do stanu pierwotnego zlikwidowanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych — rowu i stawu brak jest możliwości wydania w ramach przedmiotowego postępowania rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ odwoławczy wskazał, że umorzenie w całości postępowania administracyjnego nie oznacza, że ustalone okoliczności faktyczne nie mają znaczenia z punktu widzenia przepisów Prawa wodnego. W skardze do tut. Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji nakazującej D. i R. M. przywrócenie do stanu pierwotnego urządzeń wodnych, które zlikwidowali. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy z jednej strony stwierdził, że Państwo M. ewidentnie zaniedbali urządzenia wodne na swojej działce co przyczyniło się do powstania szkód związanych z podtopieniami i zalewaniem działek sąsiednich, a z drugiej strony wyklucza możliwość nakazania doprowadzenia urządzeń do stanu używalności by należycie spełniały swoją rolę i niwelowały wystąpienie powodzi i strat ich sąsiadów. Skarżący wskazali, że nie rozumieją stanowiska organów Wód Polskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2025 r. skarżący uzupełnili treść skargi podnosząc m.in., że nie znają konkretnych artykułów ustawy Prawo wodne, a organy w przypadku stwierdzenia rów i staw przestały istnieć w wyniku degradacji to organ Wód Polskich powinien wydać decyzje o ich przywróceniu do stanu używalności. Skarżący podkreślili, że w wyniku zalewania działki ponoszą straty, a znikąd nie uzyskali pomocy w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z wniosku H. i Z. S., którzy zwrócili się do organu I instancji w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego zlikwidowanych urządzeń wodnych na działce nr ewid. [...] obręb B., m. T. stanowiącej własność D. i R. M. - rowu i stawu, których likwidacja przez zasypanie spowodowała zmianę stosunków wodnych na tej działce i działkach sąsiednich, nakazanie D. i R. M. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jakim podlega działka nr ewid. [...] stanowiąca własność wnioskodawców. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 190 ust. 13 u.p.w., zgodnie z treścią którego: Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 (o legalizację, przyp. Sądu), lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Uwzględniając konieczność stosowanie przywołanego przepisu również do układów dotyczących nielegalnej likwidacji istniejącego urządzenia wodnego, w oparciu o jego postanowienia można nałożyć obowiązek przywrócenia zlikwidowanego urządzeni do stanu pierwotnego. W układzie, w którym rozważa się stosowanie art. 190 ust. 13 u.p.w., jako następstwo nielegalnej likwidacji urządzenia wodnego, adresatem wydanej decyzji powinien być właściciel nieruchomości, na której znajdowało się to urządzenie wodne. W przedmiotowej sprawie w związku z treścią wniosku skarżących postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 190 ust.13 u.p.w. Wyjaśnić należy, że podstawą wdrożenia trybu z art. 190 ust. 13 u.p.w. jest jednoznaczne ustalenie, że urządzenie wodne zostało zlikwidowane, a zatem że została podjęta celowa aktywność skierowana na jego usunięcie – ten sposób rozumienia pojęcia "likwidacji urządzenia wodnego" wynika wprost z treści art. 190 ust. 13 u.p.w. Natomiast w niniejszej sprawie na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 maja 2024 r. przyjęto, że urządzenie wodne w postaci rowu na działce nr [...] nie zostało zlikwidowane, ale jego stan jest następstwem braku należytego utrzymania. Co oznacza, że w przedmiotem sprawie nie powinien mieć zastosowania tryb z art. 190 ust. 13 u.p.w. Co kluczowe, brak należytego utrzymania urządzenia wodnego i następcza utrata przez niego właściwej funkcji rozstrzygany jest w trybie przewidziany w art. 191 ust. 1 u.p.w. Jeżeli nie doszło do likwidacji urządzenia wodnego, a urządzenie wodne w postaci rowu znajduje się w stanie opisanym w protokole z dnia 28 maja 2024 r. - jest niewłaściwie utrzymany, wypełnia przesłanki trybu z art. 191 u.p.w., który pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Zgodnie z 191 ust.1 u.p.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust.2). Jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację (...). (ust.3) Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 191 u.p.w. zmierzać ma do ustalenia zaistnienia następujących okoliczności. Po pierwsze: czy na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie: kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie: czy doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia, i po czwarte: czy następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty. Celem nadrzędnym decyzji restytucyjnej jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191 u.p.w., w przypadku wyrządzania szkód, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy niezrealizowaniem funkcji przez urządzenie wodne a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty. W związku z faktem, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących w trybie art. 190 ust.13 u.p.w., a w trakcie wszczętego postępowania ustalono, że nie doszło do likwidacji urządzenia wodnego zasadnym było umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa jaka jest treść jej wniosku, a tym samym żądania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Tym samym o treści, zakresie przedmiotowym żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Organ związany jest tym żądaniem. Należy ponadto zwrócić uwagę, że skarżący pismem z dnia z dnia 7 czerwca 2024 r., wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodnych znajdujących się na działkach o nr ewid. [...] i [...] – rów i działce [...] - staw. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika czy wskazanemu wnioskowi nadano bieg. W przypadku braku reakcji organu na ww. wniosek skarżącym przysługuje skarga na bezczynność organu. Wskazać należy także, że Zarządy Zlewni są wyspecjalizowanymi organami, będącymi jednostkami organizacyjnymi podmiotu odpowiedzialnego za krajową gospodarkę wodną, a więc dysponujące odpowiedni stopniem wiedzy z zakresu zarządzania środowiskiem wodnym, urządzeń wodnych, ochrony przed powodziami. W sytuacji powzięcia informacji na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu 28 maja 2024 r. na działce nr [...] i stwierdzeniu, że występujący tam rów porośnięty jest dziką roślinnością, co może powodować utrudnienia przepływu wody na ww. działce oraz na terenach przyległych w czasie obfitych opadów i wiosennych roztopów, a także, że znajdujący się na działce nr [...] zbiornik wodny jest niewłaściwie utrzymany organ powziął wiedzę, że w sprawie zaistniały okoliczności wypełniające przesłanki z art. 191 ust. 1 ustawy. Jeżeli urządzenie wodne liniowe jakim jest rów przebiegający przez kilka działek jest w nienależytym stanie i powodować może utrudnienia w przepływie wód przez co wyrządzane są szkody organ z urzędu jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w trybie art. 191 u.p.w. wobec właścicieli poszczególnych działek, biorąc pod uwagę, że art. 188 ust. 1 u.p.w. stanowi, iż utrzymywanie urządzeń należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Powyższe dotyczy również stawu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. W związku z faktem, że w toku postępowania ustalono, iż zarówno staw na działce nr ewid. [...] i sporny rów na działce nr ewid.[...] obręb B., m. T. są w stanie wskazującym na brak należytego ich utrzymania oznacza, że w przedmiotem sprawie nie powinien mieć zastosowania tryb z art. 190 ust. 13 u.p.w. Brak należytego utrzymania urządzenia wodnego i następcza utrata przez niego właściwej funkcji stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w trybie przewidzianym w art. 191 ust. 1 u.p.w. W związku z powyższym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ zasadnie umorzył postępowanie prowadzone na wniosek skarżących w trybie art. 190 ust.13 u.p.w. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.