II SA/Lu 887/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skarg L. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 i 107 k.p.a. oraz uchwały Rady Miejskiej Białej Podlaskiej z dnia 26 lutego 1998 r. Nr II/8/98 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił dla L. K. (współwłaścicielki w udziale do 35/48) i A. M. (współwłaściciela w udziale do 13/48) opłatę adiacencką w łącznej wysokości 1.995,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. W., działka nr 439 o pow. 1127 m2, który to wzrost nastąpił, w związku z utwardzeniem drogi tj. ul. W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że L. K. i A. M. są współwłaścicielami działki nr 439, której wartość wzrosła o kwotę 3.990,00 zł w związku z wybudowaniem przez gminę ze środków własnych drogi - ul. W. w B., przy której działka ta jest położona. Wzrost ten został ustalony w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Zgodnie zaś z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej Białej Podlaskiej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości. Wobec powyższego zachodziły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 1.995,00,00 zł płatnej przez każdego stosownie do posiadanych udziałów w prawie własności tej działki (L. K. - 1.454,69 zł i A. M. – 540,31 zł). Od powyższej decyzji odwołania wnieśli L. K. oraz A. M. L. K. wnosząc o zmianę decyzji i umorzenie nałożonej opłaty podniosła, że nie została poinformowana przed rozpoczęciem budowy drogi, że zostanie obciążona kosztami jej wykonania, zawiadomienie o wszczęciu postępowania dostała natomiast dwa i pół roku po jej wykonaniu. Dodała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, ma 75 lat, jest osobą schorowaną, wymagającą stałej opieki. Renta z której się utrzymuje wynosi 820 zł, co pozwala jedynie na bardzo skromne i oszczędne życie. Nadto dodała, iż mieszkańcy ul. W., których brama wjazdowa wychodzi na inną ulicę nie zostali obciążeni opłatą adiacencką, mimo, iż korzystają z ul. W., która - jak zaznaczyła - nie została przecież wybudowana tylko dla mieszkańców tej ulicy. Również A. M. w odwołaniu powołał się na swoją trudną sytuację materialną oraz okoliczność nieobciążenia opłatą innych mieszkańców ulicy. Dodał, że mieszkańcy ulicy sami organizowali komitet budowy sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i telefonicznej. Wskazał, iż sam kopał rów na kabel telefoniczny. Natomiast po wybudowaniu drogi woził ziemię pod trawnik, który sam urządził. Razem z żoną sprzątają ulicę i odśnieżają ją zimą mimo, iż to nie należy do ich obowiązków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołań tych nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że naliczenie kwestionowanej opłaty jest w pełni uzasadnione i zgodne z tymi przepisami. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą kosztach budowy infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W sprawie natomiast bezspornym jest, że ze środków gminy została wybudowana droga - ul. W., co spowodowało wzrost wartości nieruchomości położonych przy tej drodze, który został wykazany w sporządzonym na tę okoliczność operacie szacunkowym. W ramach tej budowy wykonano nawierzchnię asfaltową, zjazdy z posesji, obustronne chodniki, pasy zieleni oraz instalację odwadniającą. Posesja odwołujących również została podłączona do wybudowanej drogi, tym samym stworzono im warunki do korzystania z tej drogi. Ponadto w ocenie Kolegium również wykonany w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 148 ust. 4 ustawy przewiduje możliwość zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń poniesionych przez obciążonego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, z którymi dana opłata jest związana. W sprawie niniejszej odwołujący nie wykazali jednak, że dokonali nakładów w gotówce lub naturze na rzecz budowy przedmiotowej drogi. Natomiast nakłady jakie mieszkańcy ulicy ponieśli na wykonanie i podłączenie się do kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej i gazowej pozostają bez związku z ustaloną opłatą z tytułu wybudowania drogi, bowiem opłata taka może być naliczana wielokrotnie po wybudowaniu każdego z urządzeń infrastruktury technicznej. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli L. K. oraz A. M. Skarga L. K. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 887/11. Skarżąca domagając się zwolnienia jej z ustalonej opłaty adiacenckiej oraz zwrotu uiszczonej już w części opłaty, powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazującą na krzywdzący i niesprawiedliwy charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej udział w kosztach budowy przedmiotowej ulicy powinni ponieść wszyscy z niej korzystający, a nie tylko właściciele działek przy niej położonych. Podobnie A. M. w swojej skardze (sygn. akt II SA/Lu 888/11) wniósł o umorzenie ustalonej opłaty uzasadniając to żądanie trudną sytuacją materialną w jakiej się znajduje. Nadto powtórzył zarzut nie nałożenia na wszystkich mieszkańców opłaty adiacenckiej w związku w wykonaniem drogi, co jest wysoce niesprawiedliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. Sąd na mocy przepisu art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi L. K. oznaczoną sygn. akt II SA/Lu 887/11 - ze sprawą ze skargi A. M., sygn. akt II SA/Lu 888/11 i prowadzenie ich dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Lu 887/11. Obydwie skargi dotyczą bowiem tej samej decyzji. Ponadto obecny na rozprawie A. M. wyjaśnił, że przed położeniem nawierzchni asfaltowej przedmiotowa droga była drogą gruntową oraz zarzucił, że wiceprezydent B. nie dotrzymał danej mieszkańcom ul. W. obietnicy, że nie poniosą oni żadnych kosztów budowy drogi. Zarzucił nadto, że opłatą adiacencką nie obciążono właścicieli nieruchomości położonych przy ul. Chłodnej, na której również wykonano nawierzchnię asfaltową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że Sąd stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta obejmuje prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Tym samym Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy poczucia sprawiedliwości społecznej. Jest on bowiem związany normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Sąd nie jest również trzecią instancją postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, gdyż kompetencję w tym zakresie posiada wyłącznie organ administracji publicznej. Dlatego żądanie skarżących dotyczące zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia ustalonej opłaty adiacenckiej i zwrotu uiszczonej opłaty nie podlegało rozpatrzeniu co do zasady. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy administracji, orzekając w niniejszej sprawie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego właściwe przepisy prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja, którą ustalono L. K. i A. M. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 439 w związku z wybudowaniem drogi – ul. W. i stworzeniem skarżącym warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Regulacja prawna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się w Rozdziale 7 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"). I tak z mocy art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera z kolei art. 4 pkt 11 ustawy wskazując, iż jest nią opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Przywołane przepisy jednoznacznie zatem wskazują, iż jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak budowa i utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Omawiana regulacja wprost bowiem uprawnia gminy do zrekompensowania sobie nakładów poniesionych na budowę drogi lub innej infrastruktury technicznej, właśnie kosztem mieszkańców. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z drogi. W związku z tym skoro podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, to przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to bowiem nic innego jak świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia przez gminę w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wbudowanie drogi na ul. W.. Oczywistym przy tym jest, co nie wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, że - co do zasady - nieruchomość położona przy drodze o utwardzonej nawierzchni z urządzonymi chodnikami i zjazdami ma większą wartość, niż nieruchomość położona przy drodze gruntowej. Będąc jednak przy kwestii obciążania właścicieli działek opłatą adiacencką wskazać należy, że ich udział w kosztach budowy drogi nie jest obowiązkowy. Możliwość odstąpienia od takich opłat wynika z treści art. 145 ustawy. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może (podkreślenie Sądu) w drodze decyzji określić wysokość opłaty adiacenckiej, jednak nie wcześniej niż po powstaniu warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej i nie później niż w ciągu trzech lat od dnia, w którym powstały te warunki. Oznacza to, że organ wykonawczy gminy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, lecz nie musi rozstrzygać w tym przedmiocie. W związku z tym to od organu zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Niemniej jednak skoro cytowany przepis przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencję do nałożenia opłaty adiacenckiej, nie można organowi czynić zarzutu, że korzysta z przyznanych mu praw. Zauważyć można, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 83/05 rozstrzygając zasadność wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zawarł tezę, iż "organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji". Całkowicie poza sprawą należy jednak wskazać, że w aktach znajduje się wypowiedź kompetentnego w tym zakresie pracownika Urzędu Miasta, mówiąca, że postępowania w sprawie opłat adiacenckich zostały wszczęte po kontrolach NIK zarzucających działanie na szkodę budżetu gminy. Pomijając jednak powyższe, co nie miało żadnego znaczenia w sprawie, podnieść należy, że Sąd nie mógł ocenić przesłanek jakimi kierował się organ wszczynając postępowania w przedmiocie spornej opłaty, gdyż jak wskazano działanie to nie podlega jego kontroli. Poza ramy niniejszego postępowania wychodzi również ocena działania Rady Miejskiej Białej Podlaskiej w zakresie ustalenia wysokości stawki procentowej przedmiotowej opłaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego podlegającym odrębnemu zaskarżeniu i dopóki obowiązuje, organ wykonawczy gminy związany jest jej treścią, tzn. nie może ustalić opłaty w innej stawce niż wskazana w uchwale. Sąd w niniejszym postępowaniu władny był oceniać jedynie, czy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 145 oraz czy prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do wymogów art. 146 ustawy. Innymi słowy poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia obciążenia tylko nielicznych właścicieli nieruchomości, którym stworzono warunki do podłączenia ich nieruchomości do wybudowanych dróg. Jakkolwiek, gdyby twierdzenia te były uzasadnione działanie takie organu może budzić u skarżącego poczucie nierównego i wybiórczego traktowania mieszkańców gminy, to jednak okoliczność ta nie może mieć wpływu na legalność konkretnej wydanej w stosunku do skarżącego decyzji. Sąd kontroluje wyłącznie zaskarżoną decyzję, a nie całą działalność prezydenta miasta w zakresie stosowania przepisów prawa, który dodatkowo jak wskazano ma w tym zakresie ustawowo przyznaną mu swobodę. Powracając do meritum sprawy w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż w sprawie bez wątpienia spełnione zostały warunki do nałożenia na skarżącego opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest, że przedmiotowa droga została wybudowana. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób jednoznaczny okoliczność tę potwierdza. Ulica W. ma obecnie nawierzchnię asfaltową z chodnikami po obu stronach, a działka nr 439 posiada indywidualny zjazd utwardzony kostką brukową. Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżących z wybudowanej ulicy W., a dzień w którym to nastąpiło był dniem sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót (8 czerwca 2009 r.). W nawiązaniu do dalszych zarzutów skarżących to nie zasługują one zdaniem Sądu na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 148 ust. 4 ustawy różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle treści tego przepisu nie podlegały zatem zaliczeniu na rzecz spornej opłaty adiacenckiej dokonane przez skarżących wpłaty na rzecz Gminy w związku z wykonywaniem sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacyjnej i telefonicznej. Również prace fizyczne przy wykonywaniu tej infrastruktury ni omega być zaliczone na poczet przedmiotowej opłaty. Skarżący mogliby się powoływać na takie wpłaty gdyby wykazali, że zostały one zrealizowane na rzecz budowy ulicy W. W sprawie okoliczność tego typu nie miała jednak miejsca. Również podnoszone w toku postępowania zarzuty co do wadliwego ustalenia wartości działki nie zasługują na uwzględnienie. Wycena wartości działki została dokona przez rzeczoznawcę majątkowego i sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. przepisami Rozdziału 1 Działu IV ustawy (w zw. z art. 7 i art. 146) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość nieruchomości, której dotyczy ustalona opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi i po jej wybudowaniu określona została przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W niniejszej sprawie cechą wpływającą na wartość działki skarżącego jest dostępność komunikacyjna, która na skutek wybudowania drogi uległa zmianie z przeciętnej (lepszej) na dobrą, co spowodowało nieznaczny wzrost wartości jego działki. Wskazać przy tym skarżącym należy, iż wysokość opłaty adiacenckiej uzależniona jest wyłącznie od wartości nieruchomości gruntowej położonej przy drodze. Dlatego też przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości (budynków na niej posadowionych) - § 40 ww. rozporządzenia. Bez znaczenia dla sprawy był zatem stan techniczny budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr 439 w którym skarżący zamieszkują oraz okoliczność jego częstego zalewania. Zgodnie z ustaleniami biegłego wartość działki nr 439 po wybudowaniu drogi wzrosła o 3.990,00 zł (98.640,00 zł – 94.650,00 zł), co przy zastosowaniu 50% stawki daje wartość 1.995,00 zł należnej opłaty adiacenckiej. Wskazać ponadto należy, iż również sytuacja materialna i zdrowotna skarżących nie mogła mieć wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz ocenę Sądu zgodności z prawem decyzji. Ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi nie jest bowiem uzależnione od sytuacji materialnej strony. Tym samym aspekt ten nie mógł i nie stanowił podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jedyną ulgę jaką przewiduje ustawa dla strony obciążonej opłatą adiacenckaą jest możliwość rozłożenia jej na roczne raty płatne w okresie do 10 lat. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości umorzenia tej opłaty. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie wnioskowali jednak o rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.