II SA/Lu 889/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K.C. i S. C na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...], znak: [...] ustalające dla K. i S. C. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr 441 i nr 87/1 położonych w miejscowości D. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. i S. C. wybudowali przedmiotowy budynek w 1999r. – jest to budynek parterowy o wymiarach 14,10 m x 4,55 m, w części południowej na długości 10 m ma konstrukcje murowaną z cegły wapienno - piaskowej, w części północnej na długości 4,10 m konstrukcję słupowo – ryglową, od strony wschodniej zlokalizowany jest przy granicy działki nr 87, a od strony północnej przylega do drewnianego budynku składowego na działce nr 441 i 86; posiada dach jednospadowy kryty eternitem ze spadkiem w kierunku zachodnim. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. W dniu 26 lipca 2012r. inwestorzy przedłożyli wskazane dokumenty tj. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4 egzemplarze projektu budowlanego i zaświadczenie Burmistrza Poniatowej o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wiejskiego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2003r., Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 58, poz. 1626, a następnie - na skutek ponownego wezwania - uzupełnili projekt budowlany. W konsekwencji organ - na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Postanowieniem z dnia [...] LWINB w L. uchylił jednak to postanowienie wskazując, że wprawdzie budynek gospodarczy w większej części znajduje się na działce nr 441, jednak obejmuje on również działkę nr 87, dlatego niezbędne jest oświadczenie o prawie dysponowania i tą nieruchomością na cele budowlane. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, inwestorzy przedłożyli brakujące oświadczenie dotyczące działki nr 87/1, powstałej w wyniku podziału działki nr 87 i postanowieniem z dnia 5 lipca 2013r. organ I instancji ponownie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. W zażaleniu na to postanowienie S. C. podniósł zarzut przedawnienia opłaty, wskazując, że budowa budynku została skończona w 1999r., a zatem upłynął 5-letni termin przedawnienia wynikający z przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa, do którego odsyła art. 59 g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Wyjaśnił również, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, która uniemożliwia mu uiszczenie tak dużej kwoty. Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia, stwierdzając, że opłata została wyliczona prawidłowo z zastosowaniem współczynnika kategorii obiektu k = 1,0 i współczynnika wielkości obiektu w = 1,0. Wyjaśnił, że powołany przez skarżącego art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane odsyłający do stosowania działu III Ordynacji podatkowej wskazuje jednocześnie, że uprawnienia organu podatkowego w nim przewidziane przysługują tylko właściwemu wojewodzie, a zatem tylko ten organ może stosować przepisy Ordynacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. i S. C. wnieśli o uchylenie postanowienia organu odwoławczego. Ponownie podnieśli zarzut przedawnienia i pominięcie przez organ regulacji art. 59 g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane odsyłającego do Ordynacji podatkowej, w tym do art. 68 § 2 dotyczącego 5-letniego terminu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego orzeczenia (decyzji, postanowienia) w zakresie jego zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Uiszczenie opłaty przewidzianej przepisem art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 49 ust. 4 pkt 2). Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje natomiast wydaniem decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Bezspornie K. i S. C. zrealizowali na działkach nr 441 i nr 87/1 położonych w miejscowości D. W. budynek gospodarczy o wymiarach 14,10 m x 4,55 m. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatem przyjął, że realizacja tej budowy wymagała pozwolenia, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, którego inwestorzy nie posiadali, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej. Organ wezwał więc inwestorów postanowieniem z dnia [...], uzupełnionym następnie postanowieniem z dnia [...] do przedstawienia określonych dokumentów, a po wykonaniu przez inwestorów nałożonych obowiązków - wydał postanowienie z dnia [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Opłata została wyliczona poprawnie, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust.1ustawy, jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (1,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). W sytuacji występującej w sprawie organ nie mógł zaniechać dalszych czynności postępowania legalizacyjnego tj. ustalenia inwestorom opłaty legalizacyjnej, skoro inwestorzy przedstawili wymaganą zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy dokumentację: zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami, w tym zaświadczenie właściwej izby samorządu zawodowego o wpisaniu projektanta na listę jej członków oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami tj. działką nr 441 i nr 78/1 na cele budowlane, a dokumentacja ta jest kompletna i wynika z niej, że inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Zarzuty skargi dotyczące przedawnienia opłaty nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2193/11 – opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (...) nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w tym przepis art. 68 § 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Sąd, przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące opłaty legalizacyjnej zawierają podwójne odesłanie - w art. 49 ust.2 przewiduje bowiem odpowiednie stosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, w tym art. 59g ust. 5 ustawy, który z kolei stanowi, że do kar, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa. Określenie "odpowiednie" stosowanie nie oznacza automatyzmu i powinno następować z uwzględnieniem różnic pomiędzy karami administracyjnymi a opłatą legalizacyjną. Przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do podatków, a więc należności wynikających ze zobowiązań podatkowych, których źródłem są wyłącznie przepisy podatkowe. Ustawa – Prawo budowlane nie należy do takich przepisów, mimo zatem, iż wprowadza opłatę legalizacyjną, nie nadaje jej charakteru podatku. Opłata nie jest bowiem świadczeniem przymusowym, a organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnienia do wymuszenia na inwestorze jej uiszczenia. Postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę daje stronie wyłącznie możliwość uniknięcia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – strona ma więc prawo, a nie obowiązek skorzystania z procedury legalizacyjnej. Oznacza to, że opłata legalizacyjna nie jest podatkiem, dlatego nie stosuje się do niej przepisów Ordynacji podatkowej, w tym o przedawnieniu. Ponadto dodać należy, że o ile strona może skorzystać z procedury legalizacyjnej, o tyle organ nadzoru budowlanego w każdym wypadku stwierdzenia samowoli budowlanej ma obowiązek badać czy konkretna inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i jeśli tak, organ ma obowiązek stworzyć stronie możliwość jej zalegalizowania, a więc wszcząć procedurę legalizacyjną, która obejmuje w szczególności ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdzając, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270).