II SA/Lu 889/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy instalacji gazowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. R. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ), zwanej dalej "kpa" w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "Prawo budowlane" utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy, rozbudowy i budowy instalacji gazowej wraz z instalacją kotłów gazowych co. i c.w.u., z instalacją spalinową w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w P.. Organ wyjaśnił, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się A. R. w dniu [...] r. Badając wniosek organ stwierdził, że A. R. występowała już wcześniej z podobnym żądaniem, a postanowieniem z dnia [...] r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej "sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w P. w zakresie budowy instalacji gazowej, budowy instalacji elektrycznej, budowy instalacji "ogrzewczych" i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów", uznając, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony. Organ w tamtym postanowieniu wyjaśnił również, że toczyło się już w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy instalacji grzewczej (kominka) i remontu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] r. nakazującą [...] i R. H. demontaż kominka zainstalowanego w salonie na parterze budynku oraz zaślepienie wlotu do kanału spalinowego i wentylacyjnego. W tej sytuacji obecnie należało na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówić wszczęcia postępowania. Kwestionując to rozstrzygnięcie, A. R. - reprezentowana przez H. T. – [...] podnosiła, że przebudowa instalacji gazowej w części wspólnej budynku bliźniaczego, którego jest współwłaścicielką, stanowi zagrożenie życia oraz mienia. Organ odwoławczy nie uwzględnił tych zarzutów i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ uznał, że A. R. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a więc nie posiada legitymacji do jego wszczęcia, gdyż przedmiotowe roboty nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki nr [...] i nie wpływają na jej użytkowanie. Organ powołał art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., z którego wynika, że budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku, nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Obecnie inwestor jest więc zwolniony z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia na wykonanie instalacji wewnątrz budynku (z wyjątkiem instalacji gazowych). Organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie samowolnej przebudowy instalacji grzewczej (kominka), "remontu" i docieplenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] oraz stanu technicznego przewodów kominowych, toczą się już odrębne postępowania administracyjne, zaś postanowieniem ostatecznym z dnia [...] r. organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A. R. w sprawie sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w spornym budynku w zakresie budowy instalacji gazowej, instalacji elektrycznej, instalacji "ogrzewczych" i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. R. domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła, że organ nie uzasadnił należycie zastosowania art. 61 a § 1 kpa. Podniosła, że należało wszcząć postępowanie z urzędu i rozpatrzyć sprawę merytorycznie, gdyż "sprawa samowoli budowlanej w przedmiocie instalacji gazowej wraz z kotłami i włączenie do nieokreślonych kanałów ściany kominowej nie była rozstrzygana dotychczas". Wskazała, że sporne roboty stanowią ingerencję w ściany nośne budynku bliźniaczego, w konstrukcje wspólne, co uzasadnia interes prawny skarżącej, a ze względu na to, że roboty te zagrażają bezpieczeństwu, organ powinien wydać właściwą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3, a także art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa organy uzasadniły zarówno brakiem przymiotu strony skarżącej, jak i tym, że postępowanie w tym samym przedmiocie już się toczyło, a więc niedopuszczalne jest obecnie ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie. Argumentacja organów jest w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych co najmniej przedwczesna i nieuzasadniona. Rację ma bowiem skarżąca, że choć toczą się inne postępowania administracyjne dotyczące spornego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w P., to jednak z załączonej do akt dokumentacji, w szczególności z uzasadnień zaskarżonych postanowień nie wynika jednoznacznie, by przedmiot tych spraw pokrywał się z aktualnym żądaniem skarżącej zawartym we wniosku z dnia [...] r. Nie wiadomo bowiem czego dokładnie domagała się skarżąca w tamtych postępowaniach, przede wszystkim w postępowaniu, w którym wydano postanowienie na podstawie art. 61 a § 1 kpa z dnia [...] r. Z akt wynika jedynie to, że wcześniejszy wniosek skarżącej dotyczył "sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych (...) w zakresie budowy instalacji gazowej, budowy instalacji elektrycznej, budowy instalacji ogrzewczych i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów". Z tak sformułowanego przedmiotu sprawy wynika, że wcześniejsze żądanie skarżącej dotyczyło zbadania zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę (art. 51 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Obecnie skarżąca wskazuje natomiast na zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia, wynikającego z wykonanych w obrębie wspólnego dla całego budynku bliźniaczego kanału, instalacji gazowych, a więc wskazuje na okoliczności wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Powyższe wątpliwości powodują, że nie można uznać, że postępowanie w tym samym przedmiocie już się toczyło. Należy przy tym podkreślić, że za zakończone postępowanie, stanowiące przeszkodę do wszczęcia kolejnego postępowania nie można uznać postępowania zakończonego wydaniem postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Postanowienie takie nie rozstrzyga bowiem sprawy merytorycznie, nie stanowi więc powagi rzeczy osądzonej, stanowiącej okoliczność wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności kolejnej decyzji wydanej w tej samej sprawie. Wbrew stanowisku organu, nie można również przyjąć, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w obrębie części wspólnych budynku bliźniaczego, którego jest (w połowie) właścicielką. Dotyczy to zarówno postępowania prowadzonego w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego, jak i w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W pierwszym przypadku, strony postępowania ustalane są na podstawie art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei w przypadku postępowania toczącego się na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, stroną jest zasadniczo właściciel lub zarządca obiektu, gdyż do tych podmiotów adresowana jest decyzja wydawana na podstawie tego przepisu. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak trafnie, że "nie można wykluczyć takich sytuacji, w których o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego wystąpi podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu powołanego art. 28 kpa. Niewłaściwe użytkowanie obiektu budowlanego może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w przydatku istnienia zabudowy bliźniaczej czy pierzejowej. Interesem prawnym mogą legitymować się również osoby zamieszkujące w budynku wielomieszkaniowym, w którym doszło do ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1 a (zob. A. Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, komentarze LexOmega). Bezspornie budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie, jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, a skarżąca jest właścicielką jednej połowy tego budynku. W świetle powołanych przepisów, nie można jej więc odmówić przymiotu strony w sprawie dotyczącej części wspólnych tego budynku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez interes prawny rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, podlegającego ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mającego bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (w tym możliwość ograniczenia) prawa własności. Z powyższych względów stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 61 a § 1 kpa była co najmniej przedwczesna. Organ powinien jednoznacznie ustalić czego dokładnie dotyczy wniosek skarżącej z dnia [...] r., a następnie – w razie stwierdzenia, że chodzi o roboty budowlane związane z ingerencją we wspólne części bliźniaczego budynku, powinien dopuścić skarżącą do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Ponadto wskazać należy, że - jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa z powodu braku przymiotu strony może być wydana tylko wówczas, gdy brak ten jest oczywisty i nie wymaga złożonego procesu wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r., II GSK 321/11). W przypadku natomiast wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię – postanowienie odmowne w trybie art. 61 a § 1 kpa nie jest wówczas dopuszczalne. W niniejszej sprawie nie można było przyjąć, że brak interesu skarżącej jest oczywisty, co dodatkowo świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji; rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.