II SA/Lu 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. UZASDADNIENIE Decyzją z dnia 20 października 2010 r. Starosta T. działając w oparciu o przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z wieżą stalową kratową na działce nr 177, w miejscowości P, gm. K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Krynice wnioskowana inwestycja położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem RP, na której obszarze dopuszcza się realizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej i komunikacji oraz związanych z nim urządzeń. Zgodnie również z przedłożoną kwalifikacją przedmiotowa stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację przedsięwzięcia. Również obecność anteny istniejącej w pobliżu projektowanej stacji nie ma znaczenia, gdyż do kwalifikacji brana jest równoważna moc promieniowania izotopowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. W związku z tym - jak zaznaczył organ - zastrzeżenia mieszkańców, co do szkodliwości inwestycji nie mogły zostać uwzględnione. Promieniowanie izotopowe o zasięgu 70 m na wysokości anten 50 m biegnie w wąskim obszarze przestrzeni równolegle do płaszczyzny ziemi, nie napotykając na swojej drodze miejsc zamieszkania ludzi. Od decyzji tej odwołanie wniosła Z. B. wskazując na negatywny wpływa planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców. Wskazała także, iż działka na której zaplanowano posadowienie stacji nie jest przeznaczona na inwestycję celu publicznego. Podniosła również, iż od 10 lat w miejscowości istnieje wieżą nadawcza telefonii komórkowej, od której w odległości 120 m zaplanowano usytuowania kolejnej wieży telefoniikomórkowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, a zarzuty odwołania nie zasługuję na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego miejscowy plan zagospodarowania dopuszcza realizacją przedmiotowej inwestycji, która ze względu na moc promieniowania anten nie jest inwestycją mogąca znacząco oddziaływać na środowisko dla której wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto - jego zdaniem - postępowania prowadzone przez Starostę nie uchybiło zasadom postępowania administracyjnego. Strony brały czynny udział w postępowaniu, miały wgląd do akt sprawy. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawa i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Sama subiektywna ocena negatywnego wpływu stacji bazowej wyrażona w odwołaniu, nie może stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę decyzję wniósł E. K. Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazał, iż organy w ogóle nie uwzględniły protestów okolicznych mieszkańców, unikając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o co wnosiły strony. Ponadto organ odwoławczy nie zajął stanowiska w sprawie aktualności wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krynice, który nie jest aktualny, biorąc pod uwagę fakt podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawie zmiany planu w 2010 r. Skarżący podniósł nadto, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a działka na której ma być zrealizowana nie jest przeznaczona pod tego typu inwestycje. Wieża będzie miał również bezpośredni wpływ na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się 5 m od wieży. Na działkach tych planowane są inwestycje budowlane i to w obszarze mechanicznego oddziaływania wieży. Zdaniem skarżącego w projekcie budowlanym nie zostały zamieszczone informacje dotyczące polaryzacji pola elektromagnetycznego, które ma miejsce przy ziemi w obszarze przebywania ludzi i do tego zarzutu nie ustosunkował się organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Odnośnie zarzutów skargi organ wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim zdaniem organu brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę nie zależy od uznania organu ani od woli lub stanowiska stron postępowania. Niezasadne są również twierdzenia, że plan miejscowy nie dopuszcza realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż nie budzi wątpliwości legitymacja skarżącego E. K. do występowania w sprawie na prawach strony, a tym samym do złożenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.) stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są oprócz inwestora także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu projektowanego obiektu wyznaczona winna zostać strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie analiza rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe projektowanej stacji wskazuje, że ich zasięg liczony od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania wykraczać będzie poza teren działki na której ma zostać zlokalizowana inwestycja i będzie obejmował tereny m.in. stanowiące własność skarżącego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że nieruchomości objęte działaniem pól elektromagnetycznych należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla takiego uznania jest zaś kwestia, na jakiej wysokości nad poziomem terenu pola takie będą występowały, a także, czy dla tego przedsięwzięcia został utworzony w trybie art. 135 Prawa ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania. Dokonując zaś oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji to podnieść należy, iż zastrzeżenia Sądu budzi głównie przyjęte przez organ - bez należytego wyjaśnienia - założenie, iż planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (...) jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z kolei unormowanie zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi administracji budowlanej sprawdzenie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub przed wydaniem odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a to: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Art. 60 tej ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie natomiast z zawierającym przepisy przejściowe art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do czasu wydania tego rozporządzenia zachowało moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza - jak to jednoznacznie wynika z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle tej regulacji nie może budzić wątpliwości, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nawet gdy ma ku temu przekonanie. Przywołany przepis upoważnia bowiem do tego organ wskazany w art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (w przypadku budowy stacji bazowej mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organem takim jest wójt gminy na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane). Zatem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje także unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazać tutaj także trzeba, że postanowienia o jakich jest mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydawane są na wniosek inwestora. Natomiast, jeżeli w ocenie organu planowana inwestycja spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko może on nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek może zostać nałożony na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oczywistym przy tym jest, że postanowienie nakładające takie obowiązki może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę bądź odwołania od odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze głównym powodem uwzględnienia skargi E. K. było brak stosownego odniesienia się przez Wojewodę Lubelskiego w zaskarżonej decyzji do kwestii dotyczącej możliwości niekorzystnego dla środowiska i zdrowia ludzi sumowania się oddziaływań projektowanej stacji bazowej w związku z istniejącej już w jej bezpośrednim sąsiedztwie innej stacji bazowej, na co wielokrotnie wskazywały strony niniejszego postępowania. Z twierdzeń stron postępowania jednoznacznie wynika, że w niewielkiej odległości od projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej znajduje się inna wcześniej już zrealizowana wieża stacji bazowej telefonii komórkowej innego operatora. Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie jednak żadnych ustaleń faktycznych dotyczących tej drugiej stacji bazowej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych dotyczących charakterystyki tej zrealizowanej już stacji bazowej telefonii komórkowej, a zwłaszcza emitowanych przez nią pól elektromagnetycznych oraz mocy promieniowana poszczególnych anten tej stacji. Do tych kwestii nie odniesiono się także w ogóle w przedłożonej dokumentacji projektowej. Dane dotyczące gęstości pól emitowanych przez anteny istniejącej w sąsiedztwie stacji bazowej nie zostały także opisane i uwzględnione w opracowaniu zatytułowanym "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych z wyłączeniem radiolinii do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów, Dz. U. z dn. 31.08.2007 r. nr 158, poz.1105". W tym kontekście wskazania wymaga, iż orzekające w sprawie organy winny przy kwalifikacji projektowanego przedsięwzięcia zastosować przepisy § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z treścią tego przepisu szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są właśnie: rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. Brak wyjaśnienia tych kwestii uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, dodatkowo na poparcie powyższego stanowiska należy przywołać treść art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a-d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co wskazano już powyżej), uwzględniając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem m. in. skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wykorzystywania zasobów naturalnych oraz emisji i występowania innych uciążliwości. Przepis ten zatem w sposób precyzyjny i jasny stanowi jakie konkretne okoliczności winny być przez organ rozstrzygający o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia brane pod rozwagę. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe w opisanym przez Sąd zakresie, a następnie dokona oceny, czy w sprawie istnieją podstawy do zobowiązania inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której jest mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bądź postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy. Z przytoczonych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.