II SA/Lu 890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania przyłącza elektroenergetycznego oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 29 września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania "A" S.A. od decyzji Starosty S. z dnia 3 sierpnia 2011 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza elektroenergetycznego kablowego oraz złącza kablowo-licznikowego na działkach nr ewid. "x", "y" i "z", w miejscowości W., gmina R. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 17 czerwca 2011 r. do Starosty S. wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonywania przez "A" S.A. Oddział w L. robót budowlanych polegających na budowie przyłącza energetycznego 0,4 kV nN wraz ze złączem kablowym dla zasilania małej elektrowni wodnej w miejscowości W., gmina R. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r. Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do 28 lipca 2011 r. braków zgłoszenia, poprzez złożenie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji powyższej inwestycji oraz wskazanie terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Wobec nieuzupełnienia braków zgłoszenia w zakreślonym terminie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 sierpnia 2011 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia wskazanych wyżej robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji prawa nie narusza, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Budowa przyłącza elektroenergetycznego, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W związku jednak z tym, że realizacja tego przyłącza prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga ona, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Wojewody przyłącza należą do urządzeń budowlanych, związanych z obiektem budowlanym, które zapewniają możliwość użytkowania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Decyzja o warunkach zabudowy wydana dla obiektu budowlanego zawiera stosowne ustalenia co do infrastruktury technicznej, to jest dotyczące doprowadzenia mediów i komunikacji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla małej elektrowni wodnej w Wygnanowicach pozwoliłaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej przyjąć przedmiotowe zgłoszenie zamiaru wykonania przyłącza elektroenergetycznego do tejże elektrowni. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że bezzasadne było wskazanie w uzasadnieniu decyzji Starosty innych braków, do uzupełnienia których inwestor nie został wezwany postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Sądu "A" S.A. z siedzibą w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i pominięcie obowiązku zastosowania art. 50 ust. 2 tejże ustawy oraz art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej organy administracji pominęły, że projektowane roboty budowlane stanowią inwestycję, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że skarżąca Spółka, stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 2 tejże ustawy, nie była zobowiązana do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Takie zwolnienie wynika bezpośrednio z powołanego art. 59 ustawy, który to przepis – w zakresie obowiązku uzyskania (lub jego braku) decyzji o warunkach zabudowy – odsyła do stosowania zasad opisanych w art. 50 ustawy. Nie można przyjąć, w ślad za organem, że ust. 2 art. 59 wskazanej ustawy należy interpretować w oderwaniu od ust. 1 tegoż przepisu. Wykładnia językowa i gramatyczna powyższych przepisów, w ocenie strony skarżącej, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a zatem nie ma konieczności sięgania do innych metod wykładni w celu odczytania zawartych w tych przepisach norm prawnych. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla terenu, na którym zaplanowano przedmiotowe przyłącze nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a budowa tego przyłącza nie narusza przepisów szczególnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 3 sierpnia 2011 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącą Spółkę przyłącza elektroenergetycznego kablowego od słupa nr [...] na działce nr ewid. "y" do złącza kablowo-licznikowego w granicy działek nr ewid. "x" i "z", w miejscowości W., gmina R. Budowa przyłączy elektroenergetycznych, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie wymaga pozwolenia na budowę. Wykonanie tego przyłącza uzależnione jest jednak od uprzedniego zgłoszenia organowi właściwemu (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy). W myśl art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Do zgłoszenia budowy przyłącza elektroenergetycznego należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (ust. 3). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (ust. 5). Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (ust. 6). Podstawą wniesienia sprzeciwu przez Starostę S. w niniejszej sprawie było niewykonanie przez inwestora – w zakreślonym terminie – nałożonego na niego postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o warunków zabudowy dla inwestycji objętej zgłoszeniem oraz wskazania nowego terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). W świetle art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższa zasada, jak wynika z ust. 2 art. 59 tejże ustawy, dotyczy również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W myśl art. 50 ust. 2 powołanej ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Nieuzasadniony jest pogląd strony skarżącej, iż w świetle powyższych przepisów budowa przedmiotowego przyłącza elektroenergetycznego nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przede wszystkim – wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze – wykładnia gramatyczna art. 59 ust. 1 zd. 3 w zw. z art. 50 ust. 2 wskazanej ustawy budzi wątpliwości i – zdaniem Sądu – nie pozwala na prawidłowe odczytanie zawartej w tym przepisie normy prawnej. Należy bowiem zauważyć, iż art. 50 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy określa sytuacje i tak niepodlegające obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika przecież, że ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (lub użytkowania obiektu). Nie można więc uznać, iż nakazując odpowiednie stosowanie tego przepisu w przypadku ustalania warunków zabudowy ustawodawca wpłynął w jakikolwiek sposób na unormowanie, które zawiera art. 59 ustawy. Mimo że art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (chyba, że ma miejsce tymczasowe zagospodarowanie). Zasadą jest więc cały czas wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że odniesienie art. 50 ust. 2 powołanej ustawy do przypadków wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza tym, co unormowano w art. 59 tej ustawy. Wyjątkiem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonaniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (Z. Niewiadomski (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, por red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 491). Z powyższego wynika, iż budowa przyłącza elektroenergetycznego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie można również uznać, by przedmiotowa inwestycja, wbrew temu, co zdaje się wywodzić strona skarżąca, z uwagi na swój "publiczny cel", stanowić mogła inwestycję celu publicznego, do której zastosowanie miałby wprost art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyłączający możliwość uzyskania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji nie wymagającej pozwolenia na budowę). W świetle art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wykładnia powyższej definicji prowadzi, więc do wniosku, iż na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09, niepubl., dostępne w CBOSA). Jakkolwiek wykonanie robót budowlanych, objętych zgłoszeniem, stanowi realizację celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie sposób uznać tych robót za inwestycję celu publicznego. Budowa indywidualnego przyłącza elektroenergetycznego niewątpliwie nie stanowi "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym)" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie można uznać, że sprzeciw w niniejszej sprawie wniesiony został z uchybieniem terminu, określonego w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy (lub nakazujący uzupełnienie zgłoszenia) zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu (nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia), w myśl zasady przewidzianej w art. 57 § 5 k.p.a. Dla zachowania powyższego terminu ustawowego konieczne jest więc wydanie i wysłanie przed upływem 30 dni sprzeciwu lub postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, z dnia 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, z dnia 6 października 2009 r., II OSK 1514/08, z dnia 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/10, z dnia 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1185/10 – niepubl., dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 17 czerwca 2011 r. (k. 4 akt adm.), a więc 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu bądź też do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia upływał w dniu 17 lipca 2011 r. Koniec tego terminu przypadał w niedzielę, a zatem, w myśl art. 57 § 4 k.p.a., postanowienie Starosty S. z dnia 14 lipca 2011 r., nr [...], zobowiązujące skarżącą Spółkę do uzupełnienia zgłoszenia, nadane w dniu 18 lipca 2011 r. (k. 7 akt adm.), zostało złożone z zachowaniem powyższego terminu. Wadliwe jest jednak stanowisko Wojewody, że warunkiem prawidłowego zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego przyłącza elektroenergetycznego byłoby złożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy małej elektrowni wodnej wraz z instalacjami i urządzeniami, w tym z przyłączem elektroenergetycznym. Przyłącze elektroenergetyczne zapewniające możliwość użytkowania małej elektrowni wodnej zgodnie z jej przeznaczeniem stanowi "urządzenie budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jednakże w sytuacji zgłoszenia przez inwestora "budowy" tego przyłącza, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 powołanej ustawy, należy je traktować jako obiekt budowlany, o czym stanowi art. 3 pkt 6 tejże ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem pojęcie "budowy" obejmuje "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". "Budowa przyłącza elektroenergetycznego", o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowi zatem wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, a konkretnie budowli. Skoro inwestor dokonuje zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przyłącza energetycznego, to winien legitymować się decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, a nie można od niego wymagać złożenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla innej inwestycji. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją utrzymującą w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia budowy przedmiotowego przyłącza. Zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada więc prawu. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.