II SA/Lu 890/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. S. 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego na działce nr [...], ark. 1 przy ul. M. w B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał następująco stan sprawy: Burmistrz Miasta B. - po rozpatrzeniu wniosku R. S. złożonego w dniu [...] maja 2016 r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, na działce nr [...], przy ul. M. w B. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przeprowadzona analiza terenu wykazała, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że przepis ten wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka sąsiednia musi być zabudowana, a istniejąca na niej zabudowa może stanowić punkt odniesienia dla określenia funkcji i cech zabudowy działki objętej wnioskiem. Organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest przy granicy administracyjnej Miasta B. z Gminą B. Na terenie administracyjnym Miasta B. brak jest kontynuacji funkcji zabudowy - teren nie jest zabudowany, a na terenie administracyjnym Gminy B. zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W analizowanym obszarze linię zabudowy od granicy pasa drogowego wyznacza istniejąca zabudowa zlokalizowana w gminie B. Linia ta jest zróżnicowana i kształtuje się w odległości 21,5 m - największa odległość zabudowy mieszkaniowej oraz 13,0 m - najmniejsza odległość zabudowy gospodarczej. W obszarze analizowanym żaden istniejący budynek nie jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 13,0 m od granicy pasa drogowego, a istniejąca zabudowa jest zlokalizowana poza granicą administracyjną Miasta B. Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, ze względu na istniejącą linię zabudowy oraz sposób usytuowania i wielkość działki inwestycyjnej jest niezgodne z aktualnym zagospodarowaniem oraz sposobem kształtowania zabudowy. Ponadto wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne ze studium zagospodarowania przestrzennego miasta B., zgodnie z którym działka nr [...] ark. 1 przeznaczona jest pod tereny leśne. Organ I instancji odwołał się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, w którym Sąd stwierdził, że nakaz zgodności planu miejscowego ze studium nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. S., zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn odmowy ustalenia warunków oraz przyjęcie okoliczności jedynie niekorzystnych oraz pominięcie okoliczności dla strony korzystnych, a także niewłaściwą wykładnię i zbyt wąskie rozumienie pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz brak wszechstronnego rozważenia tego pojęcia jako przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, iż działka nr ewid. [...] jest jego własnością, zaś działka nr ewid. [...] została przez niego wydzierżawiona. Obie działki mogą być działkami przeznaczonymi pod zabudowę, znajdują się przy siedlisku oraz nie znajduje się na nich las. Ponadto działkę nr [...] przeklasyfikowano na rolę klasy V, a działka nr [...] została błędnie określona przez Nadleśnictwo B. jako las. Wyjaśnił, że nieruchomości położone na obrzeżach Miasta B. przy granicy gruntów wsi G. (Gmina B.), są w większości zagospodarowane, ogrodzone, zabudowane, stanowią siedliska oraz położone są bezpośrednio przy drodze asfaltowej i powinny być przeznaczone pod zabudowę. W pobliżu działek występuje sieć kanalizacyjna, wodociągowa, sanitarna, kanalizacja deszczowa, sieć telekomunikacyjna i gazowa oraz istnieje możliwość doprowadzenia energii elektrycznej. Stwierdził, że parametry zamierzenia inwestycyjnego określone we wniosku mieszczą się w przedziale parametrów istniejącej zabudowy, natomiast sama działka nr [...], posiadająca dostęp do drogi publicznej Gminy B., znajduje się w linii zabudowy istniejącej. Nie jest zatem zgodne ze stanem faktycznym to, że działka nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy oraz aktualnego sposobu zagospodarowania oraz znajduje się poza zasięgiem linii zabudowy wyznaczonej na podstawie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Działka sąsiednia znajdująca się na terenie Gminy B., dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, dlatego też możliwe staje się ustalenie warunków zabudowy i wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji co istniejące, a w postępowaniu organy powinny przyjmować szerokie rozumienie pojęć: "działka sąsiednia", "działka zabudowana" oraz "dostęp do drogi publicznej" i widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, o ile nie jest to zastrzeżone dla wojewody, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego przepis wynika, iż niespełnienie jednego z warunków w nim określonych stanowi podstawę do odmowy ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy rozporządzenia przewidują, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, to jest mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wykonanej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ odwoławczy wskazał, że dokonał analizy zgodności procesu wydania decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie stwierdziło uchybień w kwestiach regulowanych tymi przepisami. Podkreśliło, że organ I instancji zebrał i sporządził w sprawie dokumenty wymagane przepisami prawa. W postępowaniu tym przeprowadzona została przez uprawnionego urbanistę oraz organ analiza obszaru objętego wnioskiem pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sporządzony został przez tę osobę projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz stosowne załączniki graficzne i tekstowe do decyzji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie został jednak spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który umożliwia wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile dla tego terenu istnieje możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to jest warunek zachowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji, w szczególności w zakresie cech i wskaźników zabudowy. Ogranicza ona uprawnienia inwestora, chcącego zagospodarować nieruchomość, do realizacji takich inwestycji, które nie godzą w zastany ład urbanistyczny. Organ II instancji wskazał, że o możliwości zabudowania nieruchomości w określony sposób decydują nie tylko takie czynniki, jak zgodność funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także zgodność parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w szczególności możliwość zachowania linii zabudowy w danym obszarze. Podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego z treści analizy wynika, iż wnioskowana działka zlokalizowana jest przy granicy administracyjnej miasta B. z granicą administracyjną gminy B. W granicach administracyjnych miasta B. działka zlokalizowana jest w sąsiedztwie gruntów niezabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (brak jest sąsiedztwa), natomiast na działkach położonych w granicach administracyjnych gminy B. zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tak więc wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w granicach administracyjnych miasta B. nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy oraz aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w części obszaru analizowanego na terenie Gminy B. zabudowa ma następujące cechy: 1) linia zabudowy, w odniesieniu do drogi gminnej, jest zróżnicowana: dla budynków mieszkalnych najmniejsza odległość to 21,5 m, a dla budynków gospodarczych najmniejsza odległości to 13,0 m., 2) szerokość elewacji frontowej jest zróżnicowana i waha się w granicach od 8 m do 12 m - średnio ok. 10,0 m., 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zmienna i waha się od 3,5 m do 6,0 m., 4) geometria dachu - budynki z dachami spadzistymi, dwu i wielospadowymi, o różnym nachyleniu połaci dachowych od 30° do 45°, z kalenicą usytuowaną równolegle lub prostopadle do drogi, 5) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki - w granicach od 11% do 30%. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że wnioskodawca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał następujące parametry inwestycji: 1) budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach 10 x 8,7 m, 2) wysokość elewacji frontowej - około 5,5 m, 3) wysokość budynku - 8,5 m, 4) dach dwu lub wielospadowy. Określił zarazem, że inwestycja zostanie usytuowana na granicy z działką nr [...] oraz w odległości 5 m od krawędzi jezdni. Powyższe oznacza, że zachodzi kontynuacja funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy i możliwe jest ich wyznaczenie stosownie do zabudowy w obszarze analizowanym. Nie jest natomiast możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora, ponieważ wnioskowana działka, w znacznej części, położona jest poza zasięgiem linii zabudowy wyznaczonej dla budynków gospodarczych (13 m) oraz w całości poza zasięgiem linii zabudowy wyznaczonej dla budynków mieszkalnych (21,5 m). Z analizy nie wynika możliwość posadowienia na wnioskowanej działce budynku mieszkalnego, gdyż budynek ten byłby usytuowany poza istniejącą linią zabudowy. Takie posadowienie budynku godzi w zastany ład urbanistyczny terenu. Żaden z budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej nie posiada takiej lokalizacji względem drogi publicznej, jaką planuje wnioskodawca dla swojej inwestycji. Ze względu na usytuowanie i wielkość działki, liczoną jako odległość jej granic od pasa drogowego, także posadowienie wnioskowanego budynku, przy zachowaniu istniejącej linii zabudowy dla budynków gospodarczych, nie jest możliwe. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, wyrażonego w decyzji, że o odmowie ustalenia warunków zabudowy mogą przesądzać ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., bowiem studium nie jest aktem obowiązującego prawa miejscowego. Jednakże inwestycja nie spełniła warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w zakresie kontynuacji linii zabudowy, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S., który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż nie został spełniony warunek z w/w art., podczas gdy wszystkie wymagane prawem warunki do wydania decyzji pozytywnej w tym i z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zostały przez skarżącego spełnione; 2/ naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a/ nie dochowanie przez organ należytej staranności i nie dokonanie wszystkich czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy w szczególności poprzez nie zbadanie zarówno przez organ I i II instancji sytuacji zabudowy w tym jej linii bezpośrednio na przedmiotowej działce oraz jej otoczeniu, b/ niewłaściwą wykładnię i zbyt wąskie przyjęcie pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz brak wszechstronnego rozważenia tego pojęcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odniesienie się do tego zarzutu odwołania jako przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a brak powyższych uchybień powinien skutkować decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że działki o nr ... oraz ... mogą być działkami przeznaczonymi pod zabudowę, znajdują się przy siedlisku oraz nie znajduje się na nich las. Nadto decyzją Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] o ustaleniu zmiany klasyfikacji gruntów w obrębie administracyjnym Miasta B. działkę o nr [...] o pow. 289 m przeklasyfikowano kontur 13/LsV o pow. 289 m2 na rolę klasy V w konturze 13/1/RV. Nadleśnictwo B. dnia 21 maja 2016 r. poinformowało Burmistrza Miasta B., iż działka nr [...] jest lasem, co jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący wskazał, iż faktycznie na działkach nie znajdował się oraz nie znajduje się las, ani drzewostan. Skarżący podniósł, że nieruchomości na działkach oznaczonych od działki [...] do działki [...] położone na obrzeżach Miasta B. przy granicy gruntów wsi G. (Gminą B.) są w większości zagospodarowane, ogrodzone, zabudowane, stanowią siedliska oraz położone bezpośrednio przy drodze asfaltowej. Działki, które wcześniej były działkami leśnymi aktualnie po zmianach przekształceniowych nimi nie są. Działki te przylegały do drogi gruntowej, a obecnie przylegają do drogi asfaltowej, stanowiące w części siedliska powinny być w przyszłości przeznaczone pod zabudowę. W pobliżu działek występuje sieć kanalizacyjna, wodociągowa, sanitarna, kanalizacja deszczowa, sieć telekomunikacyjna i gazowa oraz istnieje możliwość doprowadzenia energii elektrycznej. Właściciele działek podają, że trwają procedury przekształceniowe z terenów leśnych na tereny pod zagospodarowanie. Skarżący wskazał, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym, że działka nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy oraz aktualnego sposobu zagospodarowania, gdyż wewnętrze sprzeczne jest to z tezą zaskarżonej decyzji o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z tym, że znajduje się poza zasięgiem linii zabudowy wyznaczonej na podstawie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Działka sąsiednia znajdująca się na terenie Gminy B., jednak dostępna z tej samej drogi publicznej co przedmiotowa działka, jest zabudowana, toteż stan faktyczny stanowi podstawę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i jest zgodny z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - u.p.z.p.), oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej jako "rozporządzenie". Przywołane rozstrzygnięcia wydane zostały po ustaleniu, że działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego (w dacie wydawania decyzji) nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a warunki, jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć oczywiście na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, organ wydał inwestorowi decyzję odmowną wobec stwierdzenia braku możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ wskazał, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy korelującej z dotychczasową zabudową sąsiednią, co zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny. Podkreślić należy, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się w sposób przewidziany w § 4 rozporządzenia. Należy zwrócić jednak uwagę, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 nie oznacza jednak konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07) Sąd podziela stanowisko, że nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Obszerne rozważania w tym zakresie, które Sąd rozstrzygający akceptuje, zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 496/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) lub też stanowią kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby powodowało hamowanie budownictwa i procesu inwestowania. Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których sądy opowiadają się np. za tym, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy (w razie braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. Z przywołanego przepisu wynika, że właścicielowi czy też użytkownikowi wieczystemu terenu nie można odmówić pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji wówczas, gdy brak jest ustawowej regulacji stanowiącej, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak również chroniony prawem interes osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Istotą tego przepisu jest niewątpliwie utrzymanie ładu przestrzennego, wskazywał także na konieczność przykładania należytej uwagi do zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważyć również należy, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje możliwość odmiennego, od ustalonego w jego przepisach, podejścia w indywidualnych przypadkach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego przy ul. M. w B., do której inwestor ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Droga jest w zasadzie całkowicie zabudowana wzdłuż jej przebiegu. Potwierdzeniem powyższego zabudowania nieruchomości sąsiednich jest przeprowadzona w sprawie analiza oraz fotografie załączone do skargi, wskazujące na zróżnicowanie, ustalonych linii zabudowy wcześniej powstałych budynków. Organy administracji w zakresie ustalenia linii zabudowy skupiły się w zasadzie na rozróżnianiu czy nieruchomości tworzące ewentualną linię zabudowy leżą na terenie miasta B. czy gminy B., podając jednocześnie następujące wartości wskazanych w analizie linii zabudowy: 13 m dla budynków gospodarczych oraz 21,5 m dla budynków mieszkalnych. Nie wyprowadziły jednakże z przeprowadzonej analizy prawidłowych wniosków, mając na uwadze § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczający inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Podsumowując należy stwierdzić, że inwestycja nie może być sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do zagadnienia linii zabudowy wynikające z powołanych u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Sąd uchylając decyzję obowiązany jest udzielić organowi administracji wskazówek, co do dalszego postępowania i rozstrzygnięcia wniosku inwestora. Sądowi z urzędu wiadomo jednak, że uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, toteż przed ponownym rozstrzygnięciem wniosku inwestora organ administracji obowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić czy nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym planem, co determinowało będzie sposób rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.