II SA/Lu 891/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. i L. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku oddala skargę. W dniu [...]. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek M. Z. o przeprowadzenie na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność L. i M. D., kontroli w związku z budową budynku gospodarczego i zmianą jego przeznaczenia na gołębnik. Wskazała, że hodowla zlokalizowana jest w rejonie zabudowy jednorodzinnej, natomiast smród i odór wydobywający się z gołębnika zakłóca korzystanie z jej nieruchomości. Ponadto ptactwo zanieczyszcza jej posesję i ogranicza korzystanie z ogrodu. Postanowieniem z dnia [...]. wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane organ wstrzymał użytkowanie części budynku gospodarczego oraz nałożył na B. D. i L. D. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...] r., dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego , tj.: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno – użytkowymi, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że na działkach o nr ewide[...] i 1264 w K. przy ul. [...] znajdują się dwa budynki. Pierwszy o konstrukcji murowanej z kamienia wapiennego służący rekreacji oraz murowano - drewniany budynek gospodarczy. Działka jest ogrodzona trwałym ogrodzeniem. Powyższy budynek gospodarczy o wymiarach 3,40m x 7,20m posiada dach jednospadowy pokryty blachodachówką, usytuowany jest przy granicy z działką o nr ewide[...] oraz w odległości 24,90m od działki nr [...] należącej do M. Z.. W wyniku kontroli ustalono, że usytuowanie i wymiary budynku, jak również jego konstrukcja, zgodna jest ze zgłoszeniem z dnia [...]. przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę Krasnostawskiego pismem z dnia [...]. Ustalono ponadto, że w części murowanej budynku znajdują się narzędzia i sprzęt gospodarczy. Natomiast część drewniana budynku podzielona jest na trzy boksy o długości równej szerokości budynku, w których znajduje się po 17 sztuk gołębi w każdym boksie. Łącznie w tej części budynku znajduje się 51 sztuk gołębi. Część budynku przeznaczona dla gołębi jest przystosowana do ich przebywania, ponieważ boksy są wygradzane drewnianymi ażurowymi przegrodami, klatki są doświetlone oknami, pod boksami o ażurowej podłodze znajdują się szuflady do magazynowania odchodów gołębi. Organ wskazał, że stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem "budynek gospodarczy" należy rozmieć budynek, przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wobec tego budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Tymczasem zwierzęta, do których zalicza się gołębie, jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia [...] r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami m.in. domowymi, gospodarskimi oraz wykorzystywanymi do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych i specjalnych. Gołębie, aczkolwiek zaliczone do drobiu, nie stanowią jednak zwierząt gospodarskich w rozumieniu ustawy z dnia [...] r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921), ani też w rozumieniu ustawy z dnia [...] r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 10, poz. 25 ze zm.). Kwestia ta jednak nie ma znaczenia dla wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", który z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt, niezależnie od celu. Hodowla zwierząt powinna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Zdaniem organu skoro oba typy pomieszczeń winy spełnić rożne wymagania techniczno – budowlane, zaś podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, w tym gołębi, zmienia warunki higieniczno – sanitarne i ochrony środowiska, co oznacza zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego, istnieje konieczność ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany. Wobec tego, ze inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania części budynku bez wymaganego zgłoszenia oraz decyzji o warunkach zabudowy uzasadnione było przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 71a wspomnianej ustawy. Wobec stwierdzenia podczas kontroli w dniu [...]., że część budynku, mimo wstrzymania użytkowania, nadal jest wykorzystywana na gołębnik, decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie z art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i L. D. przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania części wspomnianego budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym (zrealizowanym na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia), przeznaczonym do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla zwierząt, zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Skoro obydwa pomieszczenia w przedmiotowym budynku gospodarczym, winny spełniać różne wymagania techniczno-budowlane, zaś podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, także gołębi, zwłaszcza przy uwzględnieniu rozmiarów hodowli ( około 50 gołębi ), zmienia warunki higieniczno - sanitarne i ochrony środowiska, to powodowało to konieczność dostosowania części spornego obiektu do prowadzonej hodowli. Powyższe pozwala uznać, w ocenie organu, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, z przeznaczeniem na hodowlę gołębi, bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ budynek nadal częściowo jest wykorzystywany jako gołębnik należało przywrócić jego dotychczasowy sposób użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i L. D. podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 71 i 71 a ustaw z dnia [...] r. Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 17 ustawy z dnia [...] r. o ochronie zwierząt, a także zasady postępowania - art. 61 kpa. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia zasad postępowania, a w szczególności przyznania przymiotu strony postępowania właścicielce sąsiedniej nieruchomości. W ich ocenie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest niesłuszne i wydane zostało, jako rozstrzygnięcie formalne, bez należytego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, jak i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazali poza tym, że nie zaprzestali utrzymywania gołębi w części budynku gospodarczego, mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania, ponieważ nie jest możliwe natychmiastowe zlikwidowanie hodowli. Wydane postanowienie o wstrzymaniu użytkowania budynku, mimo, iż faktycznie rozstrzygało istotę sprawy pozbawiało ich możliwości odwołania się. Gołębie potraktowane zostały jak przedmioty martwe, które natychmiast należy usunąć. Ich zdaniem nie dokonali żadnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Wydzielili w nim jedynie pomieszczenie przeznaczone na przechowywanie gołębi, które organ uznał za użytkowane prawidłowo i nie naruszające warunków higieniczno - sanitarnych. Organy powinny ustalić, co to jest gołębnik, i na jakiej podstawie uznały, że budynek gospodarczy został zamieniony na gołębnik. W ocenie skarżących nie ma podstaw do twierdzenia, aby gołębie miały być trzymane jedynie w budynkach inwentarskich. Hodowla gołębi to przede wszystkim działanie hobbystyczne, polegające na opiekowaniu się nimi, trenowaniu i utrzymywaniu. Ponadto nie można wprost sięgać do definicji budynku gospodarczego zawartego w rozporządzeniu z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ definicja ta służy na potrzeby rozporządzenia. Kwestia natomiast utrzymania zwierząt domowych jest uregulowana w ustawie o ochronie przyrody, która wymaga jedynie, aby zwierzęta domowe przebywały w domu lub odpowiednim pomieszczeniu. Wydzielenie zatem pomieszczenia w budynku gospodarczym nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślenia wymaga, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. W przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rolą organu jest więc ustalenia, czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu, zarówno poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji, czy też zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Bez wątpienia zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Skoro w zgłoszeniu z dnia [...]. wskazano budowę budynku gospodarczego, rację mają organy powołując się na definicję budynku gospodarczego zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. DZ. U z 2015r. poz. 1422) , które zgodnie z § 2 stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust.2. Stosownie do § 3 pkt.8 rozporządzenia przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W tym świetle zgodzić należy się z organami, że umieszczenie ponad 50 gołębi w budynku gospodarczym powoduje zmianę jego warunków – higieniczno sanitarnych, co wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje podnoszony zarówno w odwołaniu, jak i powielony w skardze argument dotyczący uznania gołębi za zwierzęta domowe, co w konsekwencji miałoby usprawiedliwiać utrzymywanie ich w każdym budynku, bez względu na jego przeznaczenie. Jasne jest bowiem, że zmiana warunków higieniczno – sanitarnych w jakich użytkowany jest budynek, polegająca na rozpoczęciu w nim hodowli zwierząt w żadnym razie nie zależy od tego, czy są to zwierzęta gospodarskie, czy domowe. Warto natomiast przypomnieć, że w wyroku z dnia [...]. ( II OSK 1953/08 por. także wyrok NSA z dnia II OSK 2023/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi, bo za takie nie są uważane w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Według Sądu zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba, czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej, niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Argumentacja sądu odpowiada definicji zwierzęcia domowego zawartej w art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia [...]. o ochronie zwierząt ( tekst jedn. DZ. U z 2013r. poz. 856 ze zmianami), zgodnie z którą rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Do tej samej ustawy nawiązuje Naczelny Sąd Administracyjny jeśli chodzi o ustalenie znaczenia określenia "zwierzęta gospodarskie" . Według art. 4 pkt. 18 wspomnianej ustawy przez zwierzęta gospodarskie rozumie się zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Wyliczający je art. 2 ustawy z dnia [...]. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U Nr [...], poz. 921 ) nie wskazuje gołębi.. Zasadnie zatem w omawianej sytuacji organ uznając, że skarżący samowolnie dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na podstawie art. 71a ust.1 pkt.1 prawa budowlanego wstrzymali użytkowanie budynku w części, która została przeznaczona na utrzymywanie gołębi i stosownie do ust.2 tego przepisu nałożono obowiązek dostarczenia dokumentacji o której mowa w art. 71 ust.2. Wstrzymanie użytkowania obiektu w tym przypadku miało na celu umożliwienie organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokładnego ustalenia wpływu dokonanych zmian sposobu użytkowania na wymagania techniczno- użytkowe obiektu budowlanego. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na rozstrzygnięcie przez właściwy organ w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości i dalszych losów inwestycji. Jeżeli organ nie podejmie takich rozstrzygnięć, to postanowienie o wstrzymaniu użytkowania traci ważność z mocy prawa i ustaje zakaz użytkowania obiektu budowlanego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, mimo wstrzymania użytkowania części budynku, nie zaprzestali użytkować go w charakterze gołębnika. Fakt ten potwierdzili sami skarżący wskazując, ze nie jest możliwe natychmiastowe zlikwidowanie hodowli. Zwrócić jednak należy uwagę, że ponowne oględziny budynku miały miejsce dopiero [...]., co dawało wystarczająco dużo czasu na przeniesienie gołębi. Wspomniana okoliczność była natomiast wystarczająca dla zastosowania art. 71a ust.4 i zobowiązania skarżących do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku gospodarczego. Brak jest również podstaw do zarzucenia organom błędnego ustalenia stron postępowania. Rzeczywiście w orzecznictwie sądowym uważa się, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części uprawnioną co do zasady jest wyłącznie osoba dokonująca tej czynności ( tak NSA w wyroku z dnia [...]. II OSK 2023/06 opubl. w CBOSA ). Podzielając to stanowisko w postanowienie z dnia [...]. ( II OSK 1197/07 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że przepisy prawa budowlanego w odniesieniu do postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie zawierają przepisu szczególnego określającego krąg osób posiadających legitymację do udziału w tym postępowaniu, tak jak np. wart. 59 ust.7 tej ustawy, określającym krąg osób posiadających legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie można wykluczyć udziału w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako strony właściciela sąsiedniej nieruchomości . Warunkiem jednak uznania, że jest on stroną tego postępowania jest uprzednie ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego właściciel lokalu może żądać zaniechania lub ograniczenia czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako sprzecznych z jego prawnie chronionym interesem ( tak też w Komentarzu do Prawa Budowlanego pod redakcją A. G. W.. 2 LexisNexis W. 2014 str. 836 ). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, musi być oparte na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwałę NSA z dnia [...] r. sygn. akt OPS 1/04 ONSA i WSA 2005/4/62). Takim przepisem jest również art. 144 kodeksu cywilnego zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W orzecznictwie przyjęto, że ocena przeciętnej miary w rozumieniu powyższego przepisu powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków, panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, powinna ponadto uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu z niej korzystania, zaś określenie "stosunki miejscowe" odnosi się zarówno do miejsca, jak i czasu (wyroki SN z dnia [...] r., II CR 208/69 OSPiKA rok 1971, nr [...], poz. 87; z dnia [...] r.II CR 149/85 , OSNCP rok 1986, nr [...], poz. 162; z dnia [...] r. III CRN 249/79 OSNC rok 1980, nr [...], poz. 144). Wnioskodawczyni składając wniosek o wszczęcie kontroli wskazała, że funkcjonowanie gołębnika powoduje znaczne uciążliwości w korzystaniu z jej nieruchomości poprzez nieprzyjemne zapachy wydobywające się z budynku oraz jej zanieczyszczanie odchodami gołębi. Według analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej [...]. omawiane działki znajdują się na obszarze zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi i garażami. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że lokalizacja gołębnika zwiększa uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, co też daje jej właścicielce uprawnienia strony. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.