II SA/Lu 891/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/4185/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 czerwca 2023 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.13991.2.2023. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/4185/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania I. S. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 czerwca 2023 r., nr MOPR.D-ŚS.460.13991.2.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką A. S. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2023 r. do siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wpłynął wniosek I. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką A. S. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 12 maja 2023 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające A. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności od wczesnego dzieciństwa do 31 maja 2025 r. Po dokonaniu czynności postępowania wyjaśniającego, w trakcie których organ I instancji uzyskał oświadczenia wnioskodawcy o zakresie sprawowanej opieki oraz przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 2 czerwca 2023 r. wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wyjaśniając w szczególności, że skarżący nie musi rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką. Organ wyjaśnił, że zakres czynności opiekuńczych, które muszą być stale wykonywane przez I. S. nad niepełnosprawną córką jest niewystarczający, aby przyznać wnioskowane świadczenie. Po rozpatrzeniu odwołania I. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazaną powyżej decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz powołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Zdaniem Kolegium w sprawie prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podkreśliło, że A. S. nie jest osobą obłożnie chorą, a jej samodzielność wyrażająca się między innymi w sprawności ruchowej, samodzielnym myciu i ubieraniu, jedzeniu oraz poruszania się – dojazdach na zajęcia w oddziale dziennym Psychiatryczno-Rehabilitacyjnego Ośrodka Psychiatrii Środowiskowej i Psychoterapii, uzasadnia przyjęcie, że opieka ojca nad nią nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia. Organ odwoławczy podkreślił równocześnie, że skarżący podejmuje dorywczo pracę, co również uniemożliwia przyznanie świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S. podkreślił że od grudnia 2019 r. nie pracuje zawodowo z powodu konieczności opieki nad trzema niepełnosprawnymi członkami rodziny. W skardze wyjaśnił, że sprawuje opiekę nad córką, która od 3 roku życia cierpi na autyzm, żoną, która jest dotknięta chorobą afektywno-dwubiegunową i lekkim upośledzeniem umysłowym oraz chorym na schizofrenię 26-letnim synem. Skarżący podkreślił, że do 2022 r. osoby te miały orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Podniósł również, że obecnie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i nie może podjąć stałej pracy ze względu na opiekę nad rodziną. W skardze opisano ponadto zakres opieki sprawowanej przez I. S., która jego zdaniem uniemożliwia podjęcie zatrudniania. Do skargi dołączono dokumentację medyczną A. S. w tym w szczególności kartę informacyjną ze Szpitala przy ul. A. w L. z 10 listopada 2022 r., kartę informacyjną z Ośrodka Psychiatrii Środowiskowej i Psychoterapii E. w L. z dnia 31 lipca 2023 r. oraz opinię psychologiczną z dnia 16 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 9 października 2023 r. skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie ze względu na konieczność dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 ust. 1 u.p.s. regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z jednej z ogólnych zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie spełniły obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, wydały decyzję nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, nie ustaliły bowiem wszystkich istotnych dla sprawy faktów, a odmawiając przyznania świadczenia zbyt ogólnikowo uzasadniły wydane rozstrzygnięcie. Organy obu instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenie pielęgnacyjnego powołały się na przede wszystkim na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad córką. Podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji jest okoliczność, że ta kwestia nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona. Zakres podjętych przez organy w niniejszej sprawie działań w ramach postępowania wyjaśniającego nie był wystarczający i pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był wywiad środowiskowy, w którym opisano w podstawowym zakresie sposób codziennego funkcjonowania córki skarżącego oraz jego rodziny, jednakże poczynione ustalenia nie są kompletne. Żaden z organów nie podjął próby ustalenia, jak na zakres opieki i funkcjonowanie A. S. wpływa zdiagnozowana w 2022 r. padaczka. W aktach administracyjnych znajduje się karta informacyjna z leczenia szpitalnego (k. 20 akt adm.), w której wskazano, że A. S. oprócz zdiagnozowanego autyzmu miewa również napady drgawkowe z utratą przytomności. Organy obu instancji nie zweryfikowały zupełnie tych okoliczności, nie wyjaśniły jak często zdarzają się te ataki, jak przebiegają i co w takiej sytuacji należy przedsięwziąć. Organ nie wezwał skarżącego do przedstawienia jakiegokolwiek dokumentu medycznego dotyczącego padaczki, na którą cierpi córka, nie wezwał też do wyjaśnienia, w jaki sposób postępuje w przypadku wystąpienia u córki ataku padaczki. W trakcie wywiadu środowiskowego w ogóle nie podjęto ustaleń w tym zakresie. Organy pomimo tego, że prawidłowo podkreśliły o braku własnej kompetencji do zakwestionowania stanu zdrowia wynikającego z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to w realiach przedmiotowej sprawy samodzielnie dokonały ustaleń odmiennych niż wynikające z wiedzy medycznej. W sprawie nie wzięto również pod uwagę faktu, że skarżący samodzielnie musi sprawować opiekę nad córką, gdyż jego żona oraz pełnoletni syn również wymagają wsparcia i nie mogą wyręczać go w wykonywaniu codziennych obowiązków związanych z opieką. Niewłaściwe jest przy tym skupienie się przez organy wyłącznie na kwestii funkcjonowania córki w środowisku, w tym samodzielnego uczęszczanie na zajęciach w oddziale dziennym Psychiatrycznego Rehabilitacyjnego Ośrodka Psychiatrii Środowiskowej i Psychoterapii przy ul. H. bez dokładnego ustalenia jak szczegółowo wygląda codzienne wsparcie i opieka, którą skarżący musi wykonywać. W przypadku odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego między niezbędnością sprawowania opieki i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, to organ podejmuje działania zmierzające do ustalenia, że strona nie spełnia wymogu otrzymania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to zatem, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i to organ obowiązany jest do wykazania, że w przypadku danej osoby zakres wykonywanej opieki nie uprawniał do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zasadniczą zatem kwestią jest zbadanie przez organ administracyjny, jak padaczka córki skarżącego w połączeniu z innymi schorzeniami, w tym podstawową dysfunkcją wynikającą z autyzmu, wpływa na jej funkcjonowanie. Stąd organ administracyjny powinien szczegółowo ustalić, czy córka skarżącego może być pozostawiona sama w domu lub poruszać się samodzielnie, a jeżeli tak, to przez jaki okres w ciągu doby, i czy skarżący może w związku z tym podjąć zatrudnienie choćby na część etatu. Niedokonanie w dokładnych ustaleń w tym zakresie czyni odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia przedwczesną, a przez to naruszającą zarówno dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i normy prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku Kolegium – również art. 136 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest uchylenie decyzji organów obu instancji. W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wskazane wyżej uchybienie przepisom prawa przez organy w niniejszej sprawie nie jest oczywiście równoznaczne z uznaniem przez Sąd, że skarżącemu żądane świadczenie przysługuje. Aby to ocenić i stwierdzić, konieczne będzie przeprowadzenie ponownie postępowania dowodowego w sprawie przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy sprawy i wyjaśni, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie choroby, na które cierpi córka skarżącego, zwłaszcza autyzm i padaczka, wpływają na jej samodzielne funkcjonowanie, a w konsekwencji powyższego, dokona jednoznacznych ustaleń co do zakresu niezbędnej opieki skarżącego nad córką. Organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o aktualną dokumentację medyczną. Po drugie, dokonawszy wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń co do poziomu samodzielności córki skarżącego i zakresu koniecznej nad nią opieki, organ weźmie pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20, CBOSA). Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.