II SA/Lu 891/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 21 października 2024 r., znak: ZOA-XXI.7721.12.2024 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 4 lipca 2024 r., znak: PINB.5160.5.12.2023; II. przyznaje [...] M. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną do sądu decyzją z 21 października 2024 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. S., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Kraśniku z 4 lipca 2024 r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Przedmiotem postępowania prowadzonego od grudnia 2019 r. przez organy nadzoru budowlanego jest kwestia zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w S. przy ul. N. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego A. S. (decyzja z 4 czerwca 1987 r.). Na podstawie poczynionych w toku kontroli ustaleń stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające m.in. na: zmianie wymiarów zewnętrznych wraz ze zmianą bryły budynku, wysokości, poziomu posadowienia parteru, układu pomieszczeń, komunikacji zewnętrznej i wewnętrznej, rozmieszczenia układu otworów okiennych i drzwiowych. W tej sytuacji organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach. Na wezwanie organu I instancji właściciele nieruchomości przedstawili inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Podczas kolejnej kontroli budynku stwierdzono, że inwentaryzacja jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Właściciele budynku oświadczyli w toku postępowania, że od zakończenia budowy nie wykonywali w budynku żadnej rozbudowy i przebudowy, a jedynie drobne remonty i dostosowanie łazienki i wejścia do budynku dla osób niepełnosprawnych, które zostały wykonane około 20 lat temu. Prace te były dofinansowane w ramach programu znoszenia barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych, jednak z uwagi na upływ czasu nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej dofinansowania. W zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Kraśniku odnaleziono wpisy w ewidencji ruchu budowlanego zgodnie z którymi budowę budynku rozpoczęto w lipcu 1987 r., a w marcu 1990 r. przekazano budynek do użytkowania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że w czasie realizacji robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego odstąpiono od treści pozwolenia z 1987 r. i zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmianie uległy: charakterystyczne parametry techniczne budynku (zmniejszenie powierzchni zabudowy, zwiększenie powierzchni użytkowej – poniżej 5%, zwiększenie wysokości – o 6%, szerokości, długości – o 16%, uwzględniając dobudowę ganku), poziom posadowienia parteru (istniejący poziom zero równy z poziomem terenu, projektowany wysoki i niski parter gdzie poziom zero wyniesiony 1,90 m pond poziom terenu), usytuowanie budynku od istniejącego na działce budynku mieszkalnego (obecnie na działce [...] z 4,92 m na 4,36-4,67 m), dobudowano ganek, balkon oraz schody zewnętrzne od strony północnej, których nie przewidywało pierwotne pozwolenie na budowę, zmieniono rozmieszczenie, wielkość i przeznaczenie pomieszczeń, zmieniono komunikację zewnętrzną i wewnętrzną, zaadaptowano pomieszczenia parteru na cele mieszkalne przy wysokości pomieszczeń 2,20 m (w projekcie pomieszczenia techniczne i gospodarcze), zmieniono kąt nachylenia połaci dachowej oraz geometrię dachu, zmieniono strop, zmieniono rozmieszczenie otworów okiennych oraz lokalizację wsypu na opał. Ponadto został zwiększony obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany budynek poprzez wykonanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4,00 m od granic działki, na której budynek ten został zaprojektowany, z działkami sąsiednimi nr ew. [...] oraz od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...]. Stwierdzono także odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na wykonaniu urządzenia budowlanego tj. zbiornika na nieczystości ciekłe w odległości 0,85 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] (zgodnie z planem zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę z 1987 r. zbiornik został usytuowany w odległości 2,0 m od wjazdu na działkę, stanowiącego obecnie działkę nr ew. [...]). Mając na uwadze powyższe, decyzją z 4 lipca 2024 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: P.b.), zobowiązał W. S. i E. S. do wykonania określonych w sentencji decyzji robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a) oraz Prawa budowlanego. Zarzuty odnosiły się do wadliwego nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót adaptacyjnych w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która potwierdza prawidłowość i legalność rozwiązań przyjętych w projekcie; oceny zgodności budowy z przepisami technicznymi, które weszły w życie po zakończeniu inwestycji; braku zbadania zgodności budowy z przepisami, które obowiązywały w dacie wykonania inwestycji; naruszenia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 21 października 2024 r. Lubelski WINB uchylił decyzję PINB w Kraśniku w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin, w pozostałej części (dotyczącej nałożonych na właścicieli obowiązków) utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu Lubelski WINB podzielił ustalenia organu I instancji, że inwestor realizując sporny budynek mieszkalny odstąpił od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji technicznej budynku. W świetle art. 36a P.b. (w brzmieniu obowiązującym od 2020 r., mającym zastosowanie w sprawie) istotne odstępstwo stanowi zwiększenie wymiarów budynku o więcej niż 2%, a także zmniejszenie odległości budynku od granicy z działką o nr ew. 375 (3,67-3,77 m zamiast projektowanych 4,00 m) oraz wykonanie otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] (w odległości 0,7 m od granicy dziełek) i w ścianie zachodniej budynku od strony działki nr [...] (3,67-3,77 m), przez co sporny obiekt zwiększa obszar oddziaływania poza działkę, na której został zaprojektowany, co wymaga likwidacji otworów okiennych. Ponadto, z uwagi na wykonanie okien w ścianie wschodniej nie zostały spełnione wymogi z zakresu bezpieczeństwa pożarowego w zakresie odległości budynków (nie mniej niż 8 m odległości między ścianami niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego). Z uwagi na dokonane przez inwestorów istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki, organ I instancji zasadnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nakazał wykonanie projektu zamiennego przedmiotowej inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych, a także zasadnie uznał, że konieczne jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym nałożył na właścicieli obiektu obowiązek wykonania określonych robót budowlanych wynikających z opisanych odstępstw od przepisów. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Lubelskiego WINB z 21 października 2024 r. W. i E. S. podnieśli zarzuty naruszenia: (1) art. 16 k.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez nakazanie stronie wykonanie robót adaptacyjnych dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie i w pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę jest potwierdzeniem prawidłowości i legalności przyjętych w projekcie rozwiązań; (2) art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie na ich podstawie post factum oceny zgodności z prawem rozwiązań technicznych z przepisami, które obowiązywały po zakończeniu inwestycji budowlanej; (3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza poprzez brak zbadania jaki był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w dacie wykonania inwestycji, oraz czy wykonana inwestycja była zgodna z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie wykonania inwestycji; (4) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, niezgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. (5) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy suma uchybień poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji organu I instancji obligowała Lubelskiego WINB do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Lubelskiego WINB z 21 października 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja PINB w Kraśniku z 4 lipca 2024 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić również tą decyzję. Należy przy tym wskazać, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – argumenty podniesione w skardze nie są zasadne, jednak Sąd z urzędu dostrzegł takie błędy organów, które musiały skutkować uchyleniem decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego zastosowały przepisy Prawa budowlanego we właściwym brzmieniu, miarodajnym dla oceny stanu prawnego sprawy. Pomimo tego, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany w latach 1987-1990, na podstawie pozwolenia na budowę z 1987 r., nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów uchylonego aktu prawnego jakim jest ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229, ze zm.). Taka sytuacja jest możliwa tylko wtedy, gdy istnieje przepis przejściowy, statuujący normę intertemporalną, dającą podstawę do zastosowania przepisów formalnie już uchylonych. Takim przepisem jest art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., jednak w sposób ewidentny dotyczy on wyłącznie przypadków tzw. "czystej" samowoli budowlanej, tj. budowy obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły tzw. postępowanie naprawcze (art. 50-51 P.b.), opierając się na poczynionych w toku postępowania ustaleniach, prowadzących do wniosku, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r. i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Z uwagi na brak przepisów przejściowych, która wprowadzałyby inne uregulowania, zgodność z prawem realizacji budynków wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. podlega ocenie przy zastosowaniu trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uwzględniły zmiany normatywne, jakie miały miejsce w 2020 r. w związku z wejściem w życie dużej nowelizacji Prawa budowlanego (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zawarte w przywołanej ustawie zmieniającej regulacje intertemporalne nakazywały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 50-51 P.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji (art. 25 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej) – z uwagi na datę wszczęcia postępowania – luty 2020 r.). Z kolei ocena, czy zmiany dokonane przy realizacji spornej inwestycji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotnych odstępstw, opierała się już na nowym brzmieniu art. 36a P.b. (art. 28 ustawy zmieniającej). Reguły te zostały zastosowane prawidłowo w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących braku podstaw do oceny budowy obiektu w latach 1987-1990 z perspektywy przepisów, które weszły w życie później, należy zwrócić uwagę, że tryb naprawczy jest stosowany w różnych przypadkach niezgodności robót budowlanych z prawem. Podstawą zastosowania trybu naprawczego może być niezgodność wykonanych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b.). Wówczas miarodajnym dla oceny jest stan prawny obowiązujący w dacie wykonywania tych robót. Zupełnie inną przesłanką uruchomienia trybu naprawczego jest wykonanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji punktem odniesienia jest zatwierdzony projekt budowlany. Ocena zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem i kwalifikacja ewentualnych niezgodności jako istotnych albo nieistotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi pierwszy etap postępowania naprawczego. W przypadku, gdy zmiany zostaną zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym, organy nadzoru budowlanego przeprowadzają drugi etap, którego celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to uzyskania pozwolenia zamiennego oraz wykonania robót budowlanych, które dostosują obiekt budowlany do wymogów wynikających z przepisów, w tym techniczno-budowlanych – obecnie obowiązujących (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Jest to rozwiązanie racjonalne, istotą postępowania naprawczego jest "uporządkowanie" sytuacji wynikającej z istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, co wymaga dostosowania obiektu do aktualnych wymogów wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów. Pogląd ten opiera się na od dawna ugruntowanym orzecznictwie (por. przykładowo wyroki NSA z 23 marca 2017 r., II OSK 1880/15; z 26 września 2018 r., II OSK 2243/16; z 24 września 2019 r., II OSK 2137/18; z 10 grudnia 2019 r., II OSK 213/18; z 15 kwietnia 2022 r., II OSK 508/20; z 22 maja 2023 r., II OSK 380/22; z 19 marca 2024 r., II OSK 1579/21; z 16 stycznia 2025 r., II OSK 1107/22). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że zmiany w zakresie budowy spornego budynku mieszkalnego stanowiły istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 1987 r. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 36a P.b. (w brzmieniu po nowelizacji z 2020 r., o czym była mowa wyżej) już sama zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wymiarów budynku (wysokość, szerokość, długość) w zakresach przekraczających próg 2%, przesądza o istotnym odstąpieniu od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 1987 r. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b P.b.). Ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe i w istocie nawet nie podważane przez skarżących. Zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie punktu odniesienia w postaci wymiarów obiektu określonych w pozwoleniu na budowę i w projekcie (k. 52-76 akt adm. I inst.). Rzeczywiste wymiary zrealizowanego budynku odzwierciedlają nie tylko ustalenia poczynione w toku oględzin, ale przede wszystkim inwentaryzacja powykonawcza, sporządzona na zlecenie skarżących w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowalnego (k. 108-122 akt adm. I inst.). Zasadne jest także stanowisko organów nadzoru, że istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu jest zmiana usytuowania spornego budynku względem granicy z działką nr [...]. Bezspornie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [...] (k. 75-76 akt adm. I inst.). Z pomiarów pracowników nadzoru budowlanego, ujętych w protokołach kontroli i oględzin (k. 24, 153 akt adm. I inst.) wynika, że odległość ta wynosi 3,67 m (wg pomiaru na gruncie). Zmniejszenie odległości ustalonej w projekcie oznacza odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu prowadzące do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, a to jest kwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.). Ustalenia powyższe są wystarczające do zakwalifikowania zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu jako istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a P.b. i stanowiły podstawę do zastosowania trybu naprawczego w stosunku do spornego budynku. Nie ma żadnego znaczenia, że niektóre ze zmian, na które powołał się organ I instancji nie spełniają kryteriów kwalifikacyjnych istotnego odstąpienia z art. 36a P.b. (np. zmniejszenie powierzchni zabudowy, w sytuacji, gdy istotnym odstępstwem jest tylko zwiększenie tego parametru; błędnie zakwalifikowana zmiana stropu – zatwierdzony projekt przewidywał strop na belkach "Kleina", a nie strop "DZ-3" – projektant skorygował projekt typowy – k. 73 akt adm. I inst.). Opisane wyżej zmiany były wystarczające dla przyjęcia prawidłowej kwalifikacji. Jak wskazano wyżej, konsekwencją stwierdzenia (w pierwszej fazie postępowania naprawczego), że obiekt został wykonany z istotnym odstąpieniem do warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego, jest konieczność przedstawienia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, a także konieczność wykonania robót budowlanych, które dostosują wykonany niezgodnie z pozwoleniem obiekt do aktualnie obowiązujących (w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organy) wymogów techniczno-budowlanych. Wynika to wprost z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian). Rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymane w mocy przez Lubelskiego WINB, w zasadniczej mierze nakłada na skarżących prawidłowo ustalone obowiązki stanowiące konsekwencję powyższej zasady. Obowiązek wypełnienia (zamurowania) otworów okiennych znajdujących się w ścianie zachodniej, budynku (od strony działki sąsiedniej o nr ew. [...]) wynika z zastosowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.; dalej jako: r.w.t.), z uwagi na niedochowanie odległości 4 m od granicy działki w przypadku ściany z otworami okiennymi. Obowiązek przebudowania klatki schodowej wewnętrznej wynika z § 68 ust. 1 r.w.t. (minimalna szerokość spocznika i biegu na schodach w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynosi 0,8 m). Obowiązek wykonania w pomieszczeniach pralni i łazienki (na parterze i na piętrze budynku) odpowiedniej wentylacji ma oparcie w treści § 77 r.w.t. Obowiązek odpowiedniego dostosowania drzwi do pomieszczeń obydwu łazienek wynika z § 79 ust. 1 r.w.t. Obowiązek wykonania nawiewu w pomieszczeniu kotłowni opiera się na treści § 136 ust. 11 r.w.t. Konieczność wymiany drzwi zewnętrznych wejściowych (w zakresie odpowiedniej szerokości i wysokości) wynika z § 62 ust. 1 r.w.t. W zakresie powyższych obowiązków rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są w pełni zgodne z prawem. W ocenie Sądu zachodziła jednak konieczność uchylenia decyzji organów obydwu instancji ze względu na stwierdzone przez sąd inne uchybienia, skutkujące koniecznością przeprowadzenia ponownej, prawidłowej analizy sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Po pierwsze, jednym z argumentów organów, przesądzających o kwalifikacji dokonanych zmian jako istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu była kwestia odległości spornego budynku od granicy z działką nr [...]. W ocenie organów, budynek nie spełnia w tym zakresie norm odległościowych, wynikających z § 12 r.w.t. (odległość ściany wschodniej od granicy z działką nr [...] wynosi aktualnie 0,7 m), co skutkowało nałożeniem przez organy obowiązku w zakresie likwidacji otworów okiennych w ścianie wschodniej. Ponadto, również zbiornik bezodpływowy zrealizowany w ramach inwestycji znajduje się w zbyt bliskiej odległości od granicy z działką nr [...], a także od okien budynku znajdującego się na działce nr [...], co oznacza konieczność dostosowania do wymogów wynikających z § 36 ust. 2 r.w.t. (ponadto zachodzi konieczność wyposażenia studzienki w otwór do usuwania ścieków i odpowietrzenie, stosownie do § 35 r.w.t.). Rozstrzygnięcia organów w tym zakresie bazują zatem na argumencie opierającym się na przebiegu granicy między działkami nr [...]. Problem w tym jednak, że działka nr [...] nie istniała w dacie wydawania pozwolenia na budowę, a zatwierdzony projekt odnosi się do zupełnie innych granic działek. Co więcej, organ I instancji wskazał przy tym (a stwierdzenia tego nie skorygował organ odwoławczy), że granica między działkami (na skutek powstania w wyniku wydzielenia działki nr [...]) powstała w 1988 r., a zatem jeszcze w trakcie realizacji inwestycji. Stwierdzenia te są błędne, opierają się na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (protokół graniczny spisany 3 grudnia 1996 r., k. 34-36 akt adm. I inst.) wynika, że działka nr [...] została wydzielona dopiero w 1996 lub 1997 r., a zatem 6-7 lat po rozpoczęciu użytkowania spornego budynku mieszkalnego (kopia karty ewidencji ruchu budowlanego, k. 186 akt adm. I inst.). Chybione zatem jest stwierdzenie, jakoby inwestor miał obowiązek dostosować roboty budowlane do zmienionego stanu w zakresie odległości z granicą działki sąsiadującej. Organ I instancji stwierdził wręcz w uzasadnieniu, całkowicie błędnie, że należało w tym zakresie wystąpić o zmianę ostatecznego pozwolenia na budowę. Takie twierdzenie nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa, ani obowiązujących w trakcie realizacji inwestycji, ani aktualnie. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, jakoby odległość spornego budynku od granicy z działką nr [...], powstałą 6-7 lat po oddaniu budynku do użytku, mogła stanowić argument za istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie. Ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzony nią projekt odnosił się do stanu istniejącego w 1987 r. i ten stan jest miarodajny dla oceny, czy doszło do odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a także do ewentualnego wyciągania konsekwencji prawnych w zakresie konieczności dostosowania spornego budynku do wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę miało miejsce – z innych przyczyn, wskazanych wyżej, a postępowanie naprawcze ma prowadzić do dostosowania wadliwie zrealizowanego obiektu (niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę) do zgodności z aktualnie obowiązującymi wymogami prawnymi, to trudno zaakceptować, jako zgodne z prawem, nakładanie na właścicieli obowiązków determinowanych faktem powstania granicy działek nr [...], w sytuacji, gdy ta druga działka powstała (na skutek wydzielenia z działki nr [...]) dopiero 6-7 lat po oddaniu budynku do użytkowania. Stosowanie przepisów regulujących zasady postępowania naprawczego musi odzwierciedlać wymogi wynikające z podstawowych standardów państwa prawnego, w tym bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych, jak również uwzględniać specyficzne okoliczności konkretnej sprawy. Nazbyt mechaniczne stosowanie obowiązku dostosowania budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, nie może prowadzić do rozstrzygnięć, które w świetle specyficznych okoliczności rozpoznawanej sprawie, godziłyby w zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych, wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę. W pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie odniesiono się do lokalizacji spornego budynku wyłącznie względem budynku mieszkalnego znajdującego się aktualnie na działce nr [...]. Nie można wobec tego nakładać na skarżących obowiązków wynikających z konieczności uwzględnienia istnienia działki nr [...], powstałej kilka lat po zakończeniu inwestycji. Po drugie, nałożone obowiązki w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego oraz zamurowania otworów okiennych we wschodniej ścianie spornego budynku mieszkalnego (pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia organu I instancji) zostały oparte na stwierdzeniu, że nie są spełnione wymogi odległościowe (z uwagi na to, że w budynku tym jest okno), a także że nie są spełnione wymogi w zakresie odległości ze względu na przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej (w tym zakresie organy powołały się na § 271 ust. 1 r.w.t.). Rozstrzygnięcia te opierają się jednocześnie na ustaleniu, że w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...], w ścianie zachodniej (od strony działki nr [...], na której położony jest budynek będący przedmiotem postępowania), znajdują się otwór okienny, zatem żadna z tych ścian w dwóch budynkach położonych naprzeciwko siebie nie jest ścianą oddzielenia pożarowego (nie spełnia wymogów w tym zakresie). Stwierdzenia te pomijają istotny fakt, wynikający z tego, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Lubelskiego WINB z 5 kwietnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w Kraśniku (w zakresie odnoszącym się do nałożonych obowiązków), nakładającą na R. S., właściciela działki nr [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej działce. Jeden z tych obowiązków obejmuje "wypełnienie otworu okiennego znajdującego się w ścianie zachodniej budynku materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana". Wszystkim stronom sporu znany jest fakt, że skarga R. S. na tą decyzję została oddalona, prawomocnym już, wyrokiem WSA w Lublinie z 10 września 2024 r. (II SA/Lu 432/24). Okoliczność ta w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego orzekające w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem oceniając zgodność wykonania ściany wschodniej w spornym budynku mieszkalnym na działce nr [...] z przepisami techniczno-budowalnymi oraz określając zakres wymaganych robót budowlanych w zakresie dostosowania spornego budynku do tych wymogów, organy musiały brać pod uwagę stan wynikający z obowiązków nałożonych ostateczna i prawomocną decyzją administracyjną na właściciela budynku na działce sąsiadującej, nr [...]. Dopiero uwzględnienie obowiązku nałożonego na właściciela działki nr [...] w zakresie likwidacji otworu okiennego w ścianie zachodniej tego budynku, pozwala na pełną i wszechstronną ocenę zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi ściany wschodniej spornego budynku na działce nr [...]. Po trzecie, jednym z argumentów, który w ocenie organów nadzoru budowlanego determinował stwierdzenie, że sporny budynek mieszkalny został wykonany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę była zmiana sposobu użytkowania parteru w spornym budynku mieszkalnym. Bezspornie parter w budynku na działce nr [...] nie miał zgodnie z pozwoleniem z 1987 r. i zatwierdzonym projektem budowlany przeznaczenia mieszkalnego (na tym poziomie miały się znajdował wyłącznie pomieszczenia użytkowe), bezspornie również takie przeznaczenie ma aktualnie. Zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 pkt 4 P.b.). Należy jednak odróżnić dwie sytuacje. W pierwszej sytuacji – już przy realizacji inwestycji, na podstawie udzielonego pozwolenia, inwestor zmienił sposób użytkowania obiektu. Taka sytuacja powinna być kwalifikowana jako istotne odstąpienie od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, do którego należy stosować tryb naprawczy (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Odmienną jest druga sytuacja – w której inwestor pierwotnie zrealizował obiekt w tym zakresie zgodny z pozwoleniem, tj. zachowując przeznaczenie obiektu zgodne z ustaleniami zatwierdzonego projektu, a dopiero po oddaniu obiektu do użytkowania dokonał zmiany sposobu użytkowania całego lub części obiektu, Ta sytuacja nie może być kwalifikowana jako element istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, bo proces realizacji inwestycji już się zakończył, z momentem oddania obiektu do użytkowania. Jest to jednak sytuacja, która podlega ocenie w perspektywie przepisów odnoszących się do reglamentacji prawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 71-71a P.b.). Obydwa tryby, jakkolwiek pozostające w zakresie właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, różnią się podstawami prawnymi, zakresem obowiązków nakładanych na podmiot odpowiedzialny oraz konsekwencjami niewykonania obowiązków. Nie mogą być zatem stosowane zamiennie czy też współstosowane w taki sposób, że prowadzone postępowanie naprawcze "skonsumuje" problem wadliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu już po oddaniu go do użytkowania. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji postawił tezę (a organ odwoławczy ją przyjął), że już przy realizacji budynku doszło do zmiany przeznaczenia parteru. Stwierdzenie to jest jednak wątpliwie w świetle materiału zgromadzonego w sprawie. W. S. kilkukrotnie w toku postępowania stwierdził, że prace na parterze budynku miały na celu przystosowanie łazienki do potrzeb niepełnosprawnej w stopniu znacznym żony, co sfinansowano ze środków pochodzących z programu wsparcia likwidacji barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych, miało to miejsce ok. 20 lat temu (biorąc pod uwagę datę składania oświadczenia – przy oględzinach w 2019 r.; zob. k. 47, 77, 153, 164 akt adm. I inst.), czyli ok. roku 1999-2000. Jeżeli stwierdzenia te są zgodne z prawdą, oznaczałoby to, że do zmiany sposobu użytkowania parteru nie doszło przy realizacji inwestycji, ale znacznie później, a zatem zaistniała druga z opisywanych wyżej sytuacji. W tej perspektywie organy powinny były dokonać dodatkowych ustaleń, w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe, kiedy dokonano zmiany sposobu użytkowania parteru oraz jaki był zakres wykonanych robót budowlanych w tym zakresie. Od ustaleń tych zależało zastosowanie właściwego trybu oceny legalności wykonanych robót (tryb naprawczy czy reglamentacja zmiany sposobu użytkowania obiektu). Gdyby ustalenia prowadziły do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła ok. 10 lat po oddaniu obiektu do użytkowania, należało tą kwestię wyodrębnić do oddzielnego postępowania, z uwagi na odmienne podstawy prawne i wynikający stąd inny zakres obowiązków nakładanych na właściciela, jak również inne konsekwencje prawne niewykonania tych obowiązków. Brak też jest w rozpoznawanej sprawie szczegółowych ustaleń w zakresie zakresu robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania parteru. Miało to istotne znaczenie w perspektywie art. 71 ust. 6 P.b. (jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: (1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; (2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3). Trzeba było zatem zweryfikować, czy roboty budowlane mające na celu przystosowanie parteru do użytku mieszkalnego były objęte w dacie ich wykonywania jakąś formą reglamentacji prawnej (pozwolenie lub zgłoszenie). Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że w opisanym wyżej zakresie decyzje wydane przez organy obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej, na skutek niewyjaśnienia istotnych faktów, które determinowały prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w tych elementach (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Brak prawidłowych ustaleń faktycznych mógł w tym zakresie prowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w powiązaniu z właściwymi regulacjami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję Lubelskiego WINB z 21 października 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Kraśniku z 4 lipca 2024 r. Uchylenie decyzji organów obydwu instancji, po uprawomocnieniu się wyroku, skutkować będzie koniecznością ponownej oceny sprawy przez organy nadzoru budowlanego w zakresie tych elementów rozstrzygnięcia, które zostały zakwestionowane w wyżej przedstawionym wywodzie. W szczególności organy będą musiały przeanalizować ponownie kwestie związane ze zgodnością z wymogami techniczno-budowlanymi ściany wschodniej w spornym budynku, z uwzględnieniem obowiązków nałożonych na właściciela budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Weryfikacji wymagają też obowiązki w zakresie dotyczącym studzienki kanalizacyjnej, które muszą uwzględniać wyżej wyrażoną ocenę Sądu co do faktu wyodrębnienia działki nr [...] dopiero 6-7 lat po oddaniu spornego budynku do użytkowania. Ponadto konieczne będzie poczynienie ustaleń w zakresie okresu czasu, w jakim doszło do zmiany sposobu użytkowania parteru w spornym budynku mieszkalnym, a także zakresu wykonanych w tym zakresie robót budowlanych. Od prawidłowych ustaleń w tym zakresie będzie zależało zastosowanie właściwego trybu oceny zgodności z prawem wykonanych przez właścicieli czynności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżących, świadczącego pomoc prawną z urzędu, sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763).