II SA/Lu 892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia.... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ...stwierdziło wniesienie z uchybieniem terminu odwołania A. I. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia ..... (w postanowieniu Kolegium omyłkowo wskazano nr ...) odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. K. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wskazana wyżej decyzja organu pierwszej instancji została doręczona A. I. w dniu 29 maja 2013 r., o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. W treści tej decyzji strona została prawidłowo pouczono co do środka zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia odwołania. Odwołanie od powyższej decyzji, datowane na 14 czerwca 2013 r., złożone zostało w siedzibie organu pierwszej instancji w tym samym dniu. Organ podkreślił przy tym, że data złożenia odwołania – 14 czerwca 2013 r. została dodatkowo potwierdzona w toku postępowania odwoławczego oświadczeniem A. I. z dnia 28 czerwca 2013 r., w którym wskazała, że złożyła odwołanie w dniu 14, a nie 17 czerwca 2013 r. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, przesądzają o niezachowaniu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Skoro bowiem decyzję organu pierwszej instancji doręczono skutecznie w dniu 29 maja 2013 r., to zgodnie z powołanym przepisem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu 12 czerwca 2013 r. (w środę). W tym dniu skarżąca nie nadała odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego ani też nie złożyła go w siedzibie organu pierwszej instancji. W tej sytuacji obowiązkiem organu drugiej instancji było, w myśl art. 134 K.p.a., stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie złożyła A. I., kwestionując przyjętą przez organ odwoławczy datę doręczenia jej decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ..... Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona w dniu 31 maja 2013 r., a nie 29 maja 2013 r., co oznacza, że termin do złożenia odwołania upływał w dniu 14 czerwca 2013 r., nie zaś w dniu 12 czerwca 2013 r. Tym samym, zdaniem skarżącej, wniosła ona odwołanie w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W razie złożenia odwołania po upływie wskazanego terminu organ odwoławczy, na podstawie art. 134 K.p.a., zobligowany jest – w drodze postanowienia – stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ...działając w oparciu o art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżącej od wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia .... W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż powyższa decyzja została prawidłowo doręczona skarżącej w dniu 29 maja 2013 r., a zatem jej odwołanie z dnia 14 czerwca 2013 r. złożone zostało po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez żadną ze stron, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta .... z dnia ... zostało wniesione w dniu 14 czerwca 2014 r. Jakkolwiek bowiem na oryginale odwołania znajdującym się w aktach sprawy znajduje się informacja, że wpłynęło ono do organu pierwszej instancji w dniu 17 czerwca 2014 r., z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 28 czerwca 2013 r. oraz z dziennika korespondencji urzędowej prowadzonego przez Urząd Miasta ... wynika, że data ta został wpisana omyłkowa, albowiem faktycznie skarżąca złożyła odwołanie osobiście w Kancelarii Ogólnej tego Urzędu w dniu 14 czerwca 2013 r. (k. 52-55 akt adm.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast wskazanie daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, co z kolei warunkuje stwierdzenie, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... jako bezsporny przyjęło fakt, że decyzja Prezydenta Miasta ... z dnia .... została doręczona skarżącej w dniu 29 maja 2013 r. Okoliczność tę potwierdza jednoznacznie, zdaniem organu, zwrotne poświadczenie odbioru pisma, znajdujące się na karcie 41 akt administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu, dokument ten, z uwagi na jego treść, nie mógł stanowić dowodu doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że jedynie doręczenie dokonane zgodnie z przepisami rozdziału 8 działu I K.p.a. pozwala na uznanie, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Samo potwierdzenie doręczenia przesyłki poleconej pod wskazanym w niej adresem (bez zachowania należytej staranności w zakresie przesłania stronie korespondencji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) nie pozwala na przyjęcie prawidłowości doręczenia jej adresatowi w odniesieniu do wymogów, jakie w zakresie dopuszczalnych typów doręczeń nakładają przepisy rozdziału 8 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 K.p.a.). W przypadku osób fizycznych zasadą jest doręczanie pism w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Doręczenie może nastąpić także za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pod warunkiem jednak, że spełnione zostaną przesłanki przewidziane w art. 391 § 1 K.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy zastosowaniu warunków określonych w przepisach art. 43 i 44 K.p.a. W myśl art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zwrotne poświadczenie odbioru datowane na 29 maja 2013 r. nie wskazuje imienia i nazwiska osoby, która odebrała przesyłkę. Jakkolwiek z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 3 czerwca 2014 r. wynika, że podpis na tym dokumencie został złożony przez jej męża, to nie może prowadzić to do sanowania powyższej wadliwości. W świetle bowiem art. 43 zdanie 1 K.p.a. doręczenie przesyłki adresatowi będącemu osobą fizyczną, w razie jego nieobecności w miejscu zamieszkania jest możliwe do rąk dorosłego domownika, za pokwitowaniem, wyłącznie wówczas, gdy osoba ta "podjęła się oddania pisma adresatowi". Zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy na karcie 41 uniemożliwia ustalenie spełnienia tego warunku doręczenia, albowiem nie wskazuje ono, czy osoba, której doręczono przesyłkę (prawdopodobnie mąż skarżącej) podjęła się oddania pisma adresatowi. Już z tego tylko powodu niemożliwym było przyjęcie przez organ odwoławczy, że omawiany dokument potwierdza prawidłowe, to jest zgodne z przepisami K.p.a., doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w dniu 29 maja 2013 r., jakkolwiek samo to uchybienie nie przesądzało o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Dopiero bowiem łączna ocena nienależytej staranności organu pierwszej instancji w zakresie udokumentowania prawidłowego doręczenia decyzji skarżącej dawała podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że opisane wyżej zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki nie wskazuje także osoby doręczającej decyzję organu pierwszej instancji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jak wynika z wyjaśnień skarżącej, to nie mąż skarżącej, lecz osoba doręczająca przesyłkę wpisała datę doręczenia, niezgodną ze stanem faktycznym. Skarżąca wyjaśniła, że pamięta "datę dostarczenia pisma do domu, czyli na ulicę K. dnia 31 maj 2013 r., gdyż był to piątek po święcie Bożego Ciała, dzień wolny od pracy i szkoły, dlatego ja, moja córka i mąż byliśmy w domu. W tym czasie rodzicami opiekowała się moja siostra, która również miała w tym dniu wolne i przyjechała na długi weekend z Warszawy, ponieważ w innym terminie nie ma możliwości przyjazdu do rodziców ze względu na swoją pracę i opiekę nad dziećmi. Wszyscy tak dobrze zapamiętaliśmy wizytę osoby, która dostarczyła decyzję, gdyż zdziwił nas fakt, że dostarczono nam pismo urzędowe w tak zwany wolny weekend, a było to 31 maja 2013 r., przesyłkę odebrał i podpisał mój mąż. Ja byłam w tym czasie również obecna, ale osoba dostarczająca nie żądała, abym to ja podpisała odbiór przesyłki". Ponadto skarżąca stwierdziła, że niemożliwym jest, by "decyzja dotarła do nas w dniu 29 maja 2013 r., jak uważa organ I Instancji, ponieważ tego dnia nie byliśmy w domu. Mąż był w pracy, córka w szkole, ja byłam u mamy i oczekiwałam na wizytę domową lekarza do chorej mamy. W inne dni robocze zazwyczaj od godzin rannych do wieczora, także nie ma nikogo w miejscu zamieszkania, czyli na ulicy K.". Należy podkreślić, że organ administracji publicznej, ustalając datę doręczenia stronie decyzji, nie może przyjąć daty doręczenia wskazanej przez odbierającego tę decyzję, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że mogła ona zostać wskazana omyłkowo. O dacie doręczenia nie przesądza wyłącznie data umieszczona na dowodzie doręczenia. Data ta ma znaczenie wówczas, gdy dokument potwierdzający odbiór decyzji nie budzi wątpliwości co do swej prawidłowości, a okoliczności sprawy nie wskazują na inną datę doręczenia decyzji. Co do zasady możliwe jest bowiem ustalenie innej daty doręczenia decyzji niż wskazana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że została ona podana omyłkowo. Zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo organu pierwszej instancji z dnia 24 września 2013 r. skierowane do Kolegium, informujące, że "region ul. K. w B. P. obsługuje goniec Pan P. B.", a także wniosek urlopowy P. B. z dnia 28 maja 2013 r. oraz karta korespondencyjna z dnia 29 maja 2013 r. Należy mieć jednak na względzie, że dowody z tych dokumentów zostały "przeprowadzone" przez Kolegium już po złożeniu przez A. I. skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie, a więc po zakończeniu przez ten organ jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zaskarżonym postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 134 K.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchybienia, jakich dopuścił się organ administracji w toku postanowienia administracyjnego nie mogą być sanowane poprzez prowadzenie "uzupełniającego" postępowania administracyjnego już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tej samej sprawy administracyjnej. Ponadto, zdaniem Sądu, dokumenty te nie przesądzają jednoznacznie, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 29 maja 2013 r., a nie w dniu 31 maja 2013 r. W tych okolicznościach należy przyjąć, że organ odwoławczy nienależycie, to jest z naruszeniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej prawidłowo w dniu 29 maja 2013 r. W tej sytuacji, wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co najmniej przedwczesnym było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności procesowej, na podstawie art. 134 K.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji będzie miał na względzie wszystkie wskazane wyżej uwagi. W szczególności organ ten wyjaśni należycie, w jakiej dacie doręczona została skarżącej decyzja organu pierwszej instancji. Organ ten winien mieć na względzie, iż w sytuacji, gdy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje inna data doręczenia aniżeli wskazywana przez stronę, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia tej rozbieżności. W tej sytuacji organ winien wezwać stronę do wypowiedzenia się w tym przedmiocie i ewentualnego przedłożenia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a następnie dokonać ich oceny. Organ odwoławczy winien w tym zakresie podjąć również z urzędu wszelkie konieczne czynności w celu ustalenia prawidłowej daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Skoro, jak wskazano wyżej, zwrotne poświadczenie odbioru tej decyzji budzi wątpliwości co do jego prawidłowości, to obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie zasadności twierdzeń skarżącej. Gdyby bowiem istotnie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie skarżącej w dniu 31 maja 2013 r., to odwołanie złożone osobiście przez skarżącą w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 14 czerwca 2014 r., wniesione zostałoby w terminie otwartym do złożenia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.