II SA/Lu 893/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (..) r., nr (..) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], znak: [...] o nałożeniu na G. K. grzywny w wysokości 8114,34 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...]., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał G. K. wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego – ganku o wymiarach 2,24m x 4,51m zlokalizowanego na działce nr ewid. 562 przy ul. N. 34 w miejscowości R. – H., gmina R. – H. rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 24 października 2012 r. powyższa decyzja stała się ostateczna. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., będący organem egzekucyjnym, upomnieniem z dnia [...] (znak: [...], doręczonym w dniu 29 listopada 2012r.) wezwał G. K. do wykonania nakazu rozbiórki, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z dnia [...]., nr [...], który został zobowiązanej doręczony w dniu 1 marca 2013r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej. Następnie wydane zostało zaskarżone postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. K. wskazała, że nie zgadza się z jego rozstrzygnięciem i wnosi o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie uwzględnił zażalenia i podzielając stanowisko oraz ustalenia organu I instancji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna jako środek przymusu, mający oddziaływać na adresata w ten sposób, że z chwilą jej zastosowania osoba, do której ją skierowano zachowa się tak, jak jest to określone w nakazie określonym w decyzji administracyjnej, nie jest środkiem o charakterze karnym. Jest to dolegliwość określona w ustawie, która z chwilą zastosowania się do nakazu administracyjnego, na wniosek zobowiązanego podmiotu podlega umorzeniu. W przypadku ściągnięcia grzywny w całości lub w części, grzywna po stwierdzeniu wykonania obowiązku na wniosek zobowiązanej podlegać może w uzasadnionych przypadkach zwrotowi w całości lub w 75% ściągniętej lub wpłaconej kwoty. W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny w sposób właściwy orzekł wysokość nałożonej grzywny, m. in. biorąc pod uwagę treść art. 2 w związku z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazującej wprost sposób naliczania grzywien w zakresie, w jakim dotyczą one obowiązków wynikających z nakazów określanych w przepisach ustawy Prawo Budowlane. Organ wyjaśnił również, że na wysokość grzywny w celu przymuszenia nie powinna mieć wpływu sytuacja rodzinna i finansowa zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, jest to dolegliwość określona w ustawie, która z chwilą zastosowania się do nakazu administracyjnego, na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu. W przypadku jej uiszczenia a następnie wykonania obowiązku, grzywna na uzasadniony wniosek podlegać może zwrotowi. Zdaniem organu II instancji - mając na uwadze powyższe - organ egzekucyjny, jakim jest PINB w C., prawidłowo zastosował środek egzekucyjny, kierując się przy tym zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zasadą zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego oraz wyborem takiego, który bezpośrednio doprowadzi do wykonania obowiązku. W odniesieniu do wniosku zobowiązanej o "wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego" organ odwoławczy, wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu nie służy prawo złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z tą ustawą, podmiotem uprawnionym do złożenia tego typu wniosku jest wierzyciel. W niniejszej sprawie wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., który na mocy przepisów tej ustawy wykonuje także obowiązki organu egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. K.l wnosiła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia znajduje uzasadnienie, ponieważ strona mieszka na działce poniemieckiej, która nie posiada prawnego właściciela, co uniemożliwia jej załatwienie pozwolenia na dobudowę. W przedmiotowym ganku znajduje się toaleta, strona nie ma możliwości razem z rodziną funkcjonować bez niej. Zdaniem skarżącej postanowienia organów są dla niej bardzo krzywdzące, ponieważ tylko jest jedyną spośród wielu rodzin zamieszkałych w R. – H. na poniemieckich działkach, którą ukarano za brak pozwolenia na budowę. Skarżąca wnosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzenie postępowania w całości, gdyż ona i jej rodzina nie ma możliwości funkcjonowania bez ganku, który chroni przed zimnem, mrozem, śniegiem oraz deszczem. Skarżąca rozumie, że są przepisy prawa budowlanego, których należy przestrzegać, ale nie jest w nich uregulowana kwestia działek poniemieckich, co powoduje, że strona nie może uzyskać pozwolenia na budowę. Nie można w tej sytuacji mówić o uchylaniu się przez stronę od obowiązku wykonania rozbiórki przedmiotowego ganku, gdyż jego rozebranie spowoduje, że skarżąca będzie egzystować na granicy ubóstwa. Grzywna zastosowana przez PINB w C. w wysokości 8114,34zł jest bardzo dotkliwym środkiem egzekucyjnym. Strona nie ma żadnych środków finansowych pozwalających na uiszczenie grzywny i kosztów za czynności egzekucyjne. Nie posiada żadnych oszczędności, z których mogłaby uregulować należności. Spłaca kredyt w banku, który zaciągnęła na dobudowanie ganku, aby minimalnie podwyższyć bardzo niski standard życiowy swój i swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Jak wynika z akt sprawy obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżącą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], Nr [...], która wobec jej niezaskarżenia uzyskała przymiot ostatecznej - skarżąca była zatem zobowiązana wykonać obowiązek nałożony tą decyzją. Organ egzekucyjny stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). zwanej dalej "ustawą" wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 2 ustawy) Tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...] odpowiada wymogom określonym w art. 27 ustawy. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 ustawy), a obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nie jest karą - na co słusznie również wskazywał organ odwoławczy - lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Środek ten, aby nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 66/14, publ. Lex nr 1468006). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce i nie było kwestionowane. Postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada wymogom art. 122 § 2 pkt 1 i 2, a wysokość grzywny została określona zgodnie z art. 121 § 2 ustawy. Ponadto Sąd stwierdził, że organy w zakresie wyboru grzywny jako najwłaściwszego w tej sytuacji środka egzekucyjnego i wysokości grzywny orzekały na zasadzie uznania, którego granic nie przekroczyły. Jednocześnie należy wskazać, że prawidłowo została określona wysokość grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy oraz Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2013 r., jak i została orzeczona wysokość grzywny, która jest na tyle dotkliwa dla skarżącej, że skłoni ją do wykonania nakazu rozbiórki. Podnoszona przez skarżącą trudna sytuacja finansowa nie ma wpływu na wysokość wymierzonej w trybie art. 121 ustawy grzywnie. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia mając na względzie możliwości finansowe zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanych (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1523/11, publ. Lex nr 1367313). W tej sytuacji stwierdzić należy, że ustalenie organów administracji, iż skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym, a wobec tego zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu egzekucyjnego są zgodne z prawem. Ubocznie należy wyjaśnić, że uiszczając grzywnę skarżąca nie zwolni się z obowiązku wykonania rozbiórki. Jak wskazano, obowiązek ten został orzeczony ostateczną decyzją i może być on obecnie kwestionowany wyłącznie w postępowaniach nadzwyczajnych (np. wznowieniowym, czy o stwierdzenie nieważności). Okoliczność, że skarżąca nie mogła złożyć wniosku o pozwolenie na budowę, ponieważ nie jest właścicielką nieruchomości, nie może być w niniejszym postępowaniu uwzględniona. To samo dotyczy zarzutu, że organ nie nakazuje rozbiórek innych obiektów budowlanych zrealizowanych w tej samej miejscowości bez wymaganego pozwolenia na budowę. Celem grzywny orzekanej w postępowaniu egzekucyjnym jest wyłącznie nakłonienie osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku. Jak bowiem słusznie organ wskazał, w razie wykonania tego obowiązku ściągnięta lub uiszczona grzywna może zostać zwrócona w całości lub w części (art. 126 ustawy); może być ona również umorzona, jeśli obowiązek zostanie wykonany przed jej ściągnięciem lub uiszczeniem (art. 125 ustawy). Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).