II SA/Lu 894/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. W. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia skarżącej pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. i odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca spełnia ona wymogi programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej z tego programu. Za przyznaniem skarżącej wspomnianego świadczenia przemawia jej sytuacja zdrowotna - przewlekłe schorzenia skarżącej oraz orzeczona niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, a także jej sytuacja materialna. Przyznając skarżącej pomoc w wysokości [...] zł miesięcznie wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną bytową i zdrowotną wnioskodawczyni, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe ośrodka. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy powołał się na treść załącznika do uchwały Nr 221 Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz treść przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ), a następnie stwierdził, że podziela ustalenia i wnioski organu I instancji, który wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, przyznając odwołującej świadczenie w formie pieniężnej w wysokości [...] zł jednorazowo w ramach wskazanego programu. W ocenie Kolegium, przyznanie pomocy w takim zakresie było adekwatne do aktualnych potrzeb odwołującej na ten cel oraz środków, jakimi dysponuje Ośrodek. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Pomoc z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 jest pomocą obligatoryjną w wypadku spełniania przez osoby i rodziny kryterium dochodowego, które w sytuacji odwołującej jest spełnione. Rodzaj przyznanej pomocy, jak i jej wysokość, zależą jednak od uznania organu. Fakt, że w przeszłości odwołująca otrzymywała pomoc na dożywianie w wyższej wysokości, nie oznacza – jak podkreśliło Kolegium – że w takiej wysokości ma ją otrzymywać obecnie. Przyznanie świadczenia w wysokości [...] zł nie wyklucza jednakowoż możliwości zwrócenia się przez odwołującą z nowym wnioskiem o taką pomoc. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organom administracji obu instancji uporczywe działanie od wielu lat na szkodę skarżącej oraz członków jej rodziny. Zdaniem strony, decyzje tych organów zostały wydane z naruszeniem art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.) w powiązaniu z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r. poz. 821, dalej: Program). Wyjaśnić wypada, że powyższa uchwała zastąpiła przepisy obowiązującej do dnia 30 września 2015 r. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259), która to ustawa dotyczyła programu realizowanego w latach 2006-2013. Jak wynika z treści Programu (pkt II), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie: - wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, - poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, - poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, - kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści pkt V.2.1. Programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku") przyznanie pomocy, które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji Programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skoro zatem objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów u.p.s., uznać należy, że świadczenia przyznawane w ramach Programu w istocie utożsamiać należy z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie udzielenia przedmiotowej pomocy organ pomocy społecznej działa zatem w ramach uznania administracyjnego co najmniej w zakresie ustalenia jej wysokości, czy też czasokresu, na jaki została ona przyznana. Rację mają zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazując, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę na wskazany przez niego okres. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca spełnia określone prawem przesłanki przyznania wskazanego wyżej świadczenia. Przedmiotem sporu jest zaś wysokość udzielonej skarżącej pomocy, gdyż skarżąca uważa, że przyznane jej świadczenie pieniężne w wysokości [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. jest zbyt niskie. Badając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zarówno ustalenie wysokości przyznanego świadczenia na dożywianie, jak i okresu jego pobierania, następuje w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega natomiast kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.) Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – Sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom administracji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prawidłowo stwierdziły organy, że przyznanie skarżącej pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją, w jakiej ona znajduje się i jakkolwiek pomoc ta została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej skarżącą, to należy stwierdzić, że nie jest ona dowolna. Organy administracji obu instancji przyznając opisane świadczenie pieniężne wzięły pod uwagę: ustaloną sytuację zdrowotną - przewlekłe schorzenia wnioskodawczyni (astma oskrzelowa i inne schorzenia płuc), cukrzyca typu 2 (wskazana dieta), problemy z kręgosłupem szyjnym, orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym oraz sytuację materialną i potrzeby wnioskodawczyni. W ocenie Sądu, wysokość przyznanej pomocy jest adekwatna do aktualnych możliwości organu, który musi z puli środków finansowych przewidzianych na ten cel (jakimi dysponuje ośrodek), udzielać pomocy również wielu innym osobom i rodzinom jej potrzebującym nierzadko znajdującym się w trudniejszej od odwołującej sytuacji w szczególności rodzinom z dziećmi bez stałego źródła dochodu lub z bardzo niskim dochodem oraz dzieciom w ramach wydawanych posiłków w szkołach. Z wyjaśnień organów wynika bowiem, że w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2015 r. poniesione wydatki na tego rodzaju pomoc wyniosły [...] zł, czyli w okresie krótszym niż pół roku wyniosły znacznie ponad połowę środków wynoszących [...] zł, zabezpieczonych w planie wydatków Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na realizację programu rządowego, to jest wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na łata 2014-2020, które są przeznaczone na posiłki w szkołach oraz zasiłki celowe i świadczenia rzeczowe. Niewątpliwie, jak wskazały organy, skoro w drugiej połowie 2015 r. okazało się, że do dyspozycji OPS w [...] pozostały zdecydowanie mniejsze środki finansowe, obowiązkiem organów było takie gospodarowanie dostępnymi w tym zakresie środkami pieniężnymi, aby nie pozostawić bez koniecznego wsparcia osób najbardziej potrzebujących. Stąd też skarżąca, która posiada stałe miesięczne źródło dochodu, otrzymała świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie. Wskazać przy tym należy, że choć skarżąca nie uzyskała świadczenia pieniężnego w satysfakcjonującej ją wysokości, to nie można uznać, że pozbawiona ona została wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Trzeba przy tym zauważyć, że skarżąca posiada stały dochód w postaci emerytury, objęta jest od lat systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Sądowi wiadome jest z urzędu, że co potwierdził dodatkowo organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji, że skarżącej łącznie w latach 2003-2015 została udzielona pomoc w wysokości [...] zł, w tym zasiłki na zakup żywności z programu rządowego w wysokości [...] zł. Mając na względzie znaczny rozmiar pomocy udzielonej skarżącej ze środków organu pierwszej instancji, niezrozumiałe są zarzuty skarżącej, która wskazywała, że działania tego organu "zagrażają jej zdrowiu i życiu". Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., wskazać należy, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Podnieść należy, że skarżąca będąc jedyną stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie korzystała z możliwości udziału w sprawie, składając w toku postępowania pisma procesowe na poparcie swych twierdzeń. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazała ona w szczególności, by fakt niezawiadomienia jej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił jej możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika również, że wbrew twierdzeniom skarżącej, została ona prawidłowo powiadomiona o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] sierpnia 2015 r. i udzieliła informacji do wywiadu odmawiając złożenia podpisu pod ustaleniami wywiadu nie wskazując powodu. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. zgłosiła swoje uwagi do wywiadu i pracowników socjalnych OPS w [...]. Niewątpliwe zatem skarżąca brała udział w postępowaniu udzielając wywiadu i składając pisma i wnioski. Kolegium powiadomiło skarżącą pismem z dnia [...] września 2015 r. o możliwości zapoznania się z aktami i możliwości wniesienia uwag na piśmie. Skarżąca skorzystała z tej możliwości składając – w trybie art. 10 K.p.a. – w dniu [...] października 2015 r. (data nadania) pismo datowane na dzień [...] października 2015 r. Bezzasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazani przez skarżącą pracownicy organów obu instancji nie podlegali wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie na podstawie tego przepisu, albowiem nie brali oni udziału w wydaniu decyzji organów niższej instancji. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącej nie stanowi zaś ustawowej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnych innych podstaw wyłączenia tych osób od udziału w sprawie. Niezależnie od tego należy wskazać, że na skutek żądania skarżącej o wyłączenie pracowników socjalnych H. L. i E. W. oraz B. Ś. - K. OPS w [...] od udziału w niniejszej sprawie, w dniu [...] sierpnia 2015 r. zostały wydane stosowne postanowienia, to jest Wójt Gminy [...] postanowieniem znak: [...] odmówił wyłączenia Kierownika OPS w [...], zaś Kierownik OPS w [...] postanowieniem znak: [...] odmówił wyłączenia pracowników socjalnych. Nadto Prezes SKO w L. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmówił wyłączenia od udziału w sprawie członka etatowego Kolegium – K. A.. Sąd, jak wskazano wyżej, uznał stanowisko wyrażone w tych postanowieniach za prawidłowe. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).