II SA/Lu 895/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług. II SA/Lu 895/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającą przyznania T. W. zasiłku celowego na opłacenie należności za energię elektryczną oraz opłacenie raty za zakupiony opał. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że T. W. wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. zwróciła się o świadczenie na opłacenie energii elektrycznej, załączając rachunki na łączną kwotę 106,46 zł. Następnie wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. zwróciła się ona o pomoc na ten sam cel oraz o pomoc na opłacenie raty za zakupiony opał. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 1 czerwca 2006 r. odmówił przyznania zasiłku celowego na wskazane wyżej potrzeby, z uwagi na brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, to jest na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Jak podniosło Kolegium, pracownicy socjalni w dniach 27 kwietniach 2006 r. i 4 maja 2006 r. podjęli próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, które udaremnił mąż odwołującej Z. W.. W tych okolicznościach organ pomocy społecznej pismem z dnia 16 maja 2006 r. (doręczonym odwołującej w dniu 18 maja 2006 r.) przedłużył rozpatrzenie sprawy do dnia 31 maja 2006 r. i wezwał T. W. do wskazania terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. Organ odwoławczy podkreślił, iż do dnia wydania decyzji przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odwołująca nie ustaliła tego terminu. Zdaniem organ odwoławczego zasadna była ocena organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim stwierdził on, iż brak reakcji ze strony T. W. na powyższe wezwanie do ustalenia terminu wywiadu stanowi brak współdziałania odwołującej z pracownikiem socjalnym. Kolegium wskazało również, iż skarga odwołującej się z dnia 19 maja 2006 r. dotycząca bezczynności organu pierwszej instancji jest bezprzedmiotowa, skoro organ ten przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2006 r., a następnie wydał decyzję w dniu [...]r. W ocenie Kolegium błędne jest przekonanie strony skarżącej, jakoby winna być ona zawiadamiana przez organ pomocy społecznej o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, bądź jego aktualizacji – w trybie art. 79 § 1 k.p.a. Przepis ten nie ma zastosowania w tym przypadku, gdyż na podstawie art. 14 ustawy o pomocy społecznej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Zastosowanie zaś art. 79 § 1 k.p.a. w odniesieniu do wywiadu środowiskowego, byłoby sprzeczne z charakterem tej czynności dowodowej. Z istoty bowiem tej czynności wynika, że nie jest konieczne zawiadamianie osób, z którymi ten wywiad jest przeprowadzany, natomiast w przypadku, gdy organ nie zastanie w domu nikogo z domowników , to wówczas zmuszony jest przeprowadzić wywiad po raz kolejny. Organ pomocy społecznej wykazał zaś, jak podkreśla Kolegium, że do wywiadu nie doszło z winy T.W. oraz że było to działanie celowe. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony przez odwołującą, a zatem organ nie miał obowiązku zawiadomić jej o wszczęciu postępowania. Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącej, co do wyłączenia pracownika socjalnego H. L. od udziału w sprawie na wniosek z dnia 26 kwietnia 2006 r., Kolegium stwierdziło, iż zarzut ten jest chybiony. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 maja 2006 r. odmówił wyłączenia tej pracownicy. Sama odwołująca podstaw wyłączenia tej osoby nie wskazała, nie dopatrzyło się ich również z urzędu Kolegium. Kolegium stwierdziło także, iż – wbrew stanowisku odwołującej – na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. wszystkie dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym "protokoły z odwiedzin..." podlegają ocenie organu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. W.. Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nierozpatrzenie wniosku z dnia 26 kwietnia 2006 r. o wyłączenie pracownika socjalnego. Skarżąca wskazała, że doręczenie jej postanowienia w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika nastąpiło dopiero w dniu 20 maja 2006 r., co w jej ocenie było niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. T. W. zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż nie dołączył do akt sprawy wszystkich dokumentów uzasadniających wyłączenie pracownika socjalnego. Odnosząc się do pisma organu pomocy społecznej z dnia 14 czerwca 2006 r. (k. 19 akt administracyjnych), adresowanego do Kolegium, którym Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej informował, iż przesyła akta sprawy wraz z odwołaniem T. W., skarżąca stwierdziła "brak udziału – [...] z 14.06.06 bez aktualnego pouczenia". Wskazała ona również na zbyt pochopne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] r. dotyczącego zawiadomienia strony o nowym terminie, w jakim zostanie załatwione jej zażalenie. Zdaniem T. W. organy obu instancji nie udowodniły, że z jej winy nie doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, skoro, jak podkreśla skarżąca: "bez mojej wiedzy nikt na posesję nie wejdzie: 1. psy, 2. nie mam prawa do lokalu – współwłasność (innych osób)". Na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, poparł skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I.Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, nie publ.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), powoływane w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie". Wobec tego, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego w sprawie niniejszej, zgodnie z powołanym przepisem art. 107 ust. 4 ustawy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pracownice socjalne H. L. i U. K. zgłosiły się w miejscu zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu dwukrotnie, to jest w dniu 27 kwietnia 2006 r. oraz w dniu 4 maja 2006 r., lecz przeprowadzenie wywiadu uniemożliwił małżonek skarżącej Z. W.. Organ pomocy społecznej zasadnie w tych okolicznościach wezwał skarżącą do wskazania terminu przeprowadzenia wywiadu. Należy podkreślić, iż obowiązujące przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania – wybranego przez siebie – terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Organ pierwszej instancji, opierając się na wskazanych wyżej przepisach ustawy i kodeksu postępowania administracyjnego, w trosce o słuszny interes skarżącej, miał jednak prawo umożliwić T. W. wskazanie wybranego przez siebie i dla niej dogodnego terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. W tej sytuacji uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i brak reakcji ze strony skarżącej na wezwanie do ustalenia terminu wywiadu prawidłowo uznane zostały przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 79 § 1 k.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Organy prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie, o ile nie stanowi ona inaczej. Z istoty rodzinnego wywiadu środowiskowego (aktualizacji wywiadu) wynika, iż ma on na celu ustalenie faktycznej sytuacji osób i rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy), w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu pobytu (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Dlatego też na organie pomocy społecznej nie ciąży obowiązek zawiadamiania osób zainteresowanych o planowanym przeprowadzenia wywiadu, z zastrzeżeniem, iż w sytuacji, gdy do wywiadu nie doszło z winy strony, wskutek jej celowego działania, to na tym organie spoczywa ciężar udowodnienia tych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie organy ten fakt wykazały. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły przepis art. 61 § 4 k.p.a., nie zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie strony, czyli skarżącej, w sprawie tej nie ma natomiast innych stron, które należało zawiadomić o wszczęciu postępowania zgodnie z powołanym przepisem art. 61 § 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia pracownicy socjalnej H. L. zauważyć należy, że – jak wynika z akt postępowania administracyjnego – postanowieniem z dnia 17 maja 2006 r. organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia tej pracownicy od udziału w postępowaniu (k. 12 akt administracyjnych). Podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej wskazane są w przepisie art. 24 § 1 i 3 k.p.a. Żadna z okoliczności w tym przepisie wymienionych nie zachodzi w sprawie niniejszej. Nietrafny jest również zarzut skarżącej, iż doręczenie jej powołanego wyżej postanowienia z dnia 17 maja 2006 r. o odmowie wyłączenia pracownika socjalnego H. L. od udziału w postępowaniu dopiero w dniu 20 maja 2006 r. narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioski o wyłączenie tej pracownicy skarżąca składała dwukrotnie w dniu 26 kwietnia 2006 r., to jest we wniosku o przyznanie zasiłku celowego (k. 6 akt administracyjnych) oraz ponownie we wniosku o wyłączenie pracownika oraz o przyznanie pomocy (k. 7 akt administracyjnych). Terminy załatwiania spraw wskazują przepisu art. 35 i nast. kpa. W ocenie Sądu organy administracji nie naruszyły tych przepisów w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, co do niedołączenia przez organ pierwszej instancji do akt sprawy wszystkich dokumentów uzasadniających wyłączenie pracownika socjalnego, należy podkreślić, iż skarżąca nie wskazała jakich dokumentów nie dołączono. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, bowiem w ocenie Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły w tym zakresie cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego oceniły, że należy odmówić wyłączenie pracownicy od udziału w sprawie. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 15 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).