II SA/Lu 895/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D. O. (dalej także: skarżący), decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180; dalej także: ustawa) oraz w związku z § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r. poz. 589; dalej także: rozporządzenie), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że nieobecność skarżącego w lokalu przy ul. [...] w [...] [...] marca 2017 r., a więc w wyznaczonym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji zasadnie potraktował jako odmowę złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i tym samym prawidłowo odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Kolegium, nieobecności tej nie usprawiedliwia złożony przez stronę niepodpisany wydruk "Karty informacyjnej" leczenia w Oddziale Rehabilitacyjnym Dziennym Szpitala [...] w dniach od [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2017 r. W ocenie organu, o ile skarżący był leczony w Oddziale Rehabilitacyjnym Dziennym [...], to pobyt dzienny w tym Oddziale umożliwia codzienne dochodzenie pacjenta na zabiegi z domu. Ponadto Oddział ten, jak wynika z danych powszechnie dostępnych na stronach internetowych, pracuje w godzinach od 7.00 do 19.00. W ocenie Kolegium, nic nie stało na przeszkodzie, aby godziny zabiegów tak ustalić, by nie pokrywały się one w czasie z terminem wywiadu środowiskowego. Skarżący mógł również zwrócić się do organu o przesunięcie godziny wywiadu, choćby telefonicznie, lecz tego nie uczynił. Ponadto skarżący w piśmie z [...] marca 2017 r. stwierdził, że w tym czasie był w [...] przy [...], co pozostaje w sprzeczności z jego twierdzeniem, jakoby – zgodnie z informacją zawartą we wspomnianej "Karcie informacyjnej" – przebywał w tym czasie na leczeniu w Oddziale Rehabilitacyjnym Dziennym [...] przy ul. [...] w L.. Kolegium podniosło również, że skarżącemu nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, ponieważ posiada w [...] dwa mieszkania (przy ul. [...] i przy ul. [...]). Zdaniem organu, niedopuszczalne jest domaganie się przez skarżącego przyznania środków publicznych w sytuacji, gdy wynajęcie lub sprzedaż jednego z mieszkań umożliwiłoby mu utrzymanie lokalu, w którym zamieszkuje. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek uchybienia: - zasadom współżycia społecznego, poprzez ich niezastosowanie; - art. 7 ust. 3, 4 i 4a ustawy, poprzez wadliwe orzeczenie o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego; - § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez wadliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego; - art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje określonym w art. 2 ust. 1 tej ustawy osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 u.d.m. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W myśl art. 7 ust. 3 u.d.m. właściwy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2) faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1. W toku postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych, przy czym odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 u.d.m.). Sposób przeprowadzania wywiadu środowiskowego został określony w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu. Zgodnie z § 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 7 ust. 15 u.d.m., wywiad środowiskowy, przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Podczas wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy, przy czym wnioskodawca w trakcie wywiadu jest między innymi zobowiązany do podania danych dotyczących sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej. Ponadto wnioskodawca wypełnia formularz, wskazując dane odnośnie posiadanych nieruchomości (ich wielkość i tytuł prawny), ruchomości (z wyszczególnieniem rodzaju i wartości szacunkowej), zasobów pieniężnych oraz innych, dodatkowych informacji o stanie majątkowym. W rozstrzyganej sprawie poza sporem jest to, że skarżący we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem położonym w [...], przy ul. [...] (o pow. 36,20 m2) oświadczył, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego średni miesięczny dochód, za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł [...] zł. Jest także bezsporne, że według ustaleń organu pierwszej instancji, skarżący dysponuje także drugim lokalem mieszkalnym, o pow. użytkowej 46,09 m2, położonym w [...], przy ul. [...] (notatka służbowa z [...] lutego 2017 r., k. 6 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o konieczności ustalenia terminu wywiadu środowiskowego (k. 8 akt administracyjnych), jednakże skarżący w wielu pismach kierowanych do organu zakwestionował możliwość przeprowadzenia tego wywiadu w miejscu zamieszkania - lokalu położonym w [...], przy ul. [...], wskazując na miejsce wywiadu mieszkanie jego matki, znajdujące się pod innym adresem (zob. pisma z 10 lutego, 22 lutego, 24 lutego, 28 lutego, 2 marca, 7 marca i [...] marca 2017 r. – akta administracyjne). W dniach 10 lutego i [...] marca 2017 r. pracownicy organu podjęli nieudane próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego (przy ul. [...]), które nie powiodły się z uwagi na nieobecność skarżącego (k. 31 akt administracyjnych). W świetle tak ustalonego stanu faktycznego zarzuty skargi uznać należy za bezzasadne. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku czynnego współdziałania z organem przy ustalaniu swojej sytuacji majątkowej, uniemożliwiając przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego zgodnie z wyżej przytoczonym wymogiem, a wiec w miejscu zamieszkania. Ma to znaczenie w sprawie, zwłaszcza w świetle ogólnej reguły, że realizacja wniosku o dodatek mieszkaniowy jest uprawnieniem, które wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, a brak współdziałania w tym zakresie stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia (zob. np.: wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2011 r., III SA/Łd 108/11). Jednakże gdyby nawet skarżący należycie współdziałał z organem w toku postepowania, to okoliczność ta nie mogłaby prowadzić do przyznania mu dodatku, z powodów zasadnie wskazanych przez organ drugiej instancji. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że skarżącemu dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż posiada on dwa mieszkania własnościowe przy ul. [...] (o pow. 36,20 m2) w [...] i przy ul. [...] (o pow. 46,09 m2) w [...], a dodatki mieszkaniowe przewidziane ustawą o dodatkach mieszkaniowych przysługują osobom, które ze względu na dochody i stan majątkowy nie są w stanie pokrywać wydatków związanych z zajmowanym przez siebie lokalem. W przypadku skarżącego posiada on zasób majątkowy w postaci drugiego mieszkania, którego wynajęcie lub sprzedaż umożliwiłaby mu utrzymanie lokalu w którym zamieszkuje. Jest niedopuszczalne, aby osoba, która posiada dwa mieszkania własnościowe, domagała się przyznania środków publicznych, jakimi są dodatki mieszkaniowe na utrzymanie jednego z nich. Niezasadne są także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 ust. 3, ust. 4 i 4a u.d.m. Organ I instancji mając informację, że skarżący posiada, oprócz lokalu do którego ubiega się o dodatek mieszkaniowy, inny lokal związany z prowadzeniem działalności gospodarczej (obecnie zawieszonej), był uprawniony i zobowiązany do sprawdzenia, czy zachodzi przesłanka "rażącej dysproporcji", o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. Zastosowane przez organ środki dowodowe zostały podjęte zgodnie z przepisami art. 7 ust. 3 i ust. 4 u.d.m. Środki przewidziane w tych przepisach (wywiad środowiskowy, oświadczenie o stanie majątkowym) w istotny sposób przyczyniają się do realizacji sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, której celem jest obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Chociaż po stronie organu brak jest obowiązku skorzystania z nich w każdej rozpoznawanej sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego, to dają one możliwość ustalenia (bądź wykluczenia) niezgodności pomiędzy stanem majątkowym deklarowanym we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a stanem rzeczywistym. Zauważyć należy, że przesłanka "rażącej dysproporcji" została ujęta przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich przeanalizowania, co do skali, czy natężenia ich wystąpienia, tak aby można było mówić o istnieniu oczywistej, łatwo zauważalnej różnicy pomiędzy rzeczywistą sytuacją osoby wnioskującej o dodatek mieszkaniowy, a deklarowanymi przez nią dochodami. W ocenie Sądu, skoro organ I instancji powziął informację o posiadaniu przez skarżącego dwóch mieszkań, to jego czynności zmierzających do ustalenia, czy jest on w stanie zaspokajać własne potrzeby bytowe, związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym, nie można uznać za niezgodne z art. 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 4a u.d.m. Wręcz przeciwnie, skorzystanie z uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, świadczy o dążeniu do zachowania, określonej art. 7 i mającej swe rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. W przypadku skarżącego organy były zobowiązane ustalić, czy posiadając dwa lokale, znajduje się on w sytuacji materialnej na tyle trudnej, że nie jest w stanie uiszczać wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Dysponując środkami publicznymi, organy administracji są bowiem zobowiązane do zgodnego z prawem ich wydatkowania. Mając na uwadze, że celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest pokrycie części kosztów utrzymania mieszkania osobom ubogim, uzyskującym niskie dochody, to działanie organu zmierzające do ustalenia, czy skarżący spełnia wymogi ustawy do przyznania dodatku mieszkaniowego było działaniem prawidłowym, zgodnym z powołanymi unormowaniami dotyczącymi zasad przyznawania wymienionego świadczenia. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano po uprzednim, prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z [...] października 2016 r. o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. Po powzięciu przez organ I instancji informacji o posiadaniu przez skarżącego dwóch lokali oraz po uzyskaniu przez organ oryginału wniosku o dodatek mieszkaniowy wraz z załącznikami, termin załatwienia wniosku został przedłużony do [...] grudnia 2016 r. (pismo z [...] listopada 2016 r. – k. 13 akt administracyjnych). Stosując się do zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, organ pismem z [...] listopada 2016 r. (k.12 akt administracyjnych) powiadomił skarżącego o konieczności stawienia się [...] listopada 2017 r. w siedzibie organu, celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponieważ skarżący z tej możliwości nie skorzystał, organ ustalił z urzędu termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] grudnia 2016 r., czego dowodzi pismo organu z dnia [...] listopada 2016 r. (k.18 akt adm.). Pismo powyższe zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] grudnia 2016 r. Mając na względzie konieczność zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niezbędnego do ustalenia, czy zachodzi przesłanka z art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m., pracownik organu w wyznaczonym dniu udał się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z treści sporządzonego kwestionariusza wynika, że skarżący był nieobecny, zaś sam lokal był zamknięty (k. 27 akt administracyjnych). Podnieść w tym miejscu należy, że skorzystanie przez organ z uprawnienia do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wbrew temu co zarzuca skarżący, nie może być poczytane jako "zafałszowanie wyjaśnionego stanu faktycznego". Istota tego środka prawnego, jak również oświadczenia wnioskodawcy o stanie majątkowym ma bowiem służyć weryfikacji informacji podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a więc służy zasadzie prawdy materialnej. Skoro w sprawie zaistniały wątpliwości co do rzeczywistego stanu majątkowego skarżącego, to obowiązkiem organu było je wyjaśnić i zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nakładają na wnioskodawcę obowiązek współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych. Podejmowane przez organ I instancji próby skontaktowania się ze skarżącym w miejscu jego zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie powiodły się, ze względu na brak współdziałania skarżącego z tym organem. Kwestionowanie podejmowanych przez organ w tym zakresie działań służących realizacji obowiązków ustawowych, w szczególności uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, można uznać za odmowę, o której stanowi art. 7 ust. 4 zd. 2 u.d.m. W tej sytuacji zaistniały podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.