II SA/Lu 896/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Referent stażysta Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej w użytkowanie wieczyste działkę budowlaną będącą własnością Skarbu Państwa oddala skargę A. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 [...] 2007 r. Zaskarżonym aktem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 [...] 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta L. z dnia 19 [...] 1980 r. nr [...] w przedmiocie oddania A. P. w użytkowanie wieczyste działki budowlanej położonej w Lublinie przy ul. O. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 19 [...] 1980 r. Wiceprezydent Miasta L., działając na wniosek A. P. oddał jej w użytkowanie wieczyste na 99 lat w drodze notarialnej umowy działkę budowlaną nr ewid. 50 o pow. 667 m2 położoną w Lublinie przy ul. O., stanowiącą własność Skarbu Państwa. Warunkiem niezbędnym nabycia prawa użytkowania wieczystego było zawarcie umowy notarialnej w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W innym wypadku decyzja przyznająca prawo otrzymania terenu w użytkowanie wieczyste mogła zostać uchylona. Wobec faktu odmowy przystąpienia przez A. P. do zawarcia aktu notarialnego stwierdzającego nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Wiceprezydent Miasta L. decyzją z dnia 12 [...] 1982 r. uchylił prawomocną decyzję z dnia 19 [...] 1980 r. oddającą w użytkowanie wieczyste stronie przedmiotową nieruchomość. Dnia 26 czerwca 2007 r. A. P. i M. P. wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 19 [...] 1980 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyń decyzja powyższa wydana została w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tj. na zasadach ogólnych, podczas gdy działka winna zostać im przyznana z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości. Decyzją z dnia 27 [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta L. z dnia 19 [...] 1980 r. Od rozstrzygnięcia tego wnioskodawczynie złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 28 [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 [...] 2007 r. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż fakt uchylenia decyzji inną ostateczną decyzją powoduje, że nie jest możliwe rozpatrywanie sprawy stwierdzenia nieważności uchylonej decyzji, gdyż została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro decyzja Wiceprezydenta Miasta L. z dnia 19 [...] 1980 r. została uchylona decyzją ostateczną tego samego organu z dnia 12 [...] 1982 r. to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. P. żądając uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż - w jej ocenie - fakt uchylenia decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga nie powoduje sam w sobie braku możliwości stwierdzenia, że ta uchylona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nadto wskazała, że Kolegium nie odniosło się do argumentacji skarżącej dotyczącej wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach czyli na zasadach ogólnych, a nie z tytułu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w pkt od 1 do 7 tego przepisu. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu - art. 157 § 2 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji - art. 157 § 3 k.p.a. Organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję (w przypadku organu jednostki samorządu terytorialnego jest to samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a.) przed wszczęciem postępowania w sprawie nieważności decyzji bada, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne do wszczęcie takiego postępowania. Jedną z takich przesłanek warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego jest ustalenie czy istnieje decyzja mogąca być przedmiotem tego postępowania której ważność należy poddać ocenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). W związku z tym podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która co prawda weszła do obrotu prawnego, jednakże następnie została decyzją ostateczną z tego obrotu prawnego wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego oznacza, że mamy do czynienia z decyzją "nieistniejącą materialnie". Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja Wiceprezydenta Miasta L. z dnia 19 [...] 1980 r. której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, została uchylona decyzją ostateczną Wiceprezydenta Miasta L. z dnia 12 [...] 1982 r. Podstawą do uchylenia decyzji była odmowa przystąpienia do zawarcia aktu notarialnego w wymaganym terminie. Jak wynika z akt sprawy odwołania od tej decyzji skarżąca nie składała, w związku z czym wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania stała się ona ostateczna, a jej rozstrzygnięcie wiążące. Należy więc przyjąć, iż uchylenie decyzji powoduje, iż nie występuje ona już w obrocie prawnym, co jest jednocześnie zdarzeniem prawnym powodującym niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu postępowania). Stad też jako prawidłowe jawią się zaskarżona decyzja i rozstrzygnięcie ją poprzedzające, albowiem analiza akt administracyjnych sprawy, wskazują, iż organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Podsumowując, skoro decyzja taka w ogóle nie istnieje w obrocie prawnym (gdyż została skutecznie wyeliminowana), nie można było wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wskazania również wymaga, iż podnoszone przez skarżącą zarzuty odnoszące się do decyzji Wiceprezydenta Miasta L. z dnia 19 września 1980 r., w których skarżąca wskazuje wady z art. 156 k.p.a. nie tylko nie mogą zostać uwzględnione, ale nie mogą być nawet rozpatrywane przez Sąd z tego względu, że kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestie merytoryczne, tzn. czy przedmiotowa decyzja istotnie jest obarczona wadą pozwalającą na stwierdzenie jej nieważności, nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, albowiem nie stanowiły one przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. W pełni zatem należy podzielić rozstrzygnięcie organu, który na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.