II SA/Lu 896/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] M.C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 2952 zł (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 552 zł (pięćset pięćdziesiąt dwa złote) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. Ś. [...] w L., ustalił dla inwestorów – E. i M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w związku z tym, że wykonana samowolnie nadbudowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wstrzymano inwestorom prowadzenie robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że E. i M. P. wykonali w terminie nałożony na nich obowiązek, należało ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej, która stanowi iloczyn stawki opłaty służącej do obliczania kary (s - 500 zł) określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, współczynnika kategorii obiektu (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wynosi 2) oraz współczynnika wielkości obiektu (dla którego ustalono 1), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej spowoduje obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. i M. P. wskazali, że nie dokonali nadbudowy, a jedynie przeprowadzili remont istniejącego od czterdziestu lat budynku mieszkalnego. Z uwagi na sytuację finansową wnieśli o przekwalifikowanie popełnionego przez nich czynu i ustalenie niższej opłaty. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył i prawidłowo wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej. Nie podzielił zarzutów dotyczących niewłaściwego zakwalifikowania popełnionej przez E. i M. P. samowoli budowlanej, gdyż z akt sprawy, a w szczególności z dostarczonego projektu budowlanego (inwentaryzacji), wynika, że skarżący zdemontowali stary dach, więźbę i ściany poddasza przedmiotowego budynku mieszkalnego do ścian istniejącego stropu, następnie wykonali wieniec żelbetowy wysokości 0,20 m oraz nadbudowę budynku o wysokości 1,20 m (4 bloczki betonowe) zwieńczoną kolejnym wieńcem betonowym wysokości 0,20 m. Od strony północnej w granicy z działką nr [...] wymurowano ścianę szczytową dachu wysokości 1,30 m, w wyniku czego powstała kondygnacja o wysokości od 1,40 - 2,70 m (przekrój A-A projektu). Skarżący dokonali zatem nadbudowy obiektu budowlanego, podlegającej rygorom art. 48-49 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie E. i M. P. zarzucili organom rażące naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy opłata legalizacyjna nie powinna być ustalana, gdyż bezsporne jest, że remont został zrealizowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a także nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim, roboty miały charakter koniecznych ze względu na bardzo zły stan dachu budynku. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej kwalifikacji robót, uznając je za samowolę budowlaną - stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, podczas gdy roboty te w istocie miały charakter zabezpieczających budynek przed całkowitym zniszczeniem (być może katastrofą budowlaną). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do powoływanej argumentacji. Nie odniósł się także do zarzutów odmiennego potraktowania samowoli budowlanej popełnionej przez sąsiadów, co narusza wymogi określone w art. 107 k.p.a., a przede wszystkim konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wymagającą, aby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych zapadały analogiczne rozstrzygnięcia. Z tego względu, jak wskazali skarżący, całkowicie bezzasadnie zastosowano w stosunku do nich opłatę legalizacyjną, a zwłaszcza pięćdziesięciokrotność opłaty, bez uwzględnienia stopnia zawinienia. Organy obu instancji nie wskazały przy tym, dlaczego zastosowano pięćdziesięciokrotność stawki opłaty. Zdaniem skarżących, tak ustalona opłata traci związek z rzeczywistością i stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości, bowiem analogiczna opłata byłaby wymierzona za znacznie większy zakres robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Wysokość opłaty jest znacznie wyższa niż wartość nie tyko wykonanych robót, ale wręcz całego domu. Skarżący podnieśli ponadto, że skoro opłata legalizacyjna w istocie ma charakter represji (są stosowane zapisy o karach), to musi uwzględniać także zakres "zawinienia", które w niniejszej sprawie - po stronie skarżących jest minimalne. Przyjęcie stawki opłat w wysokości 500 zł i mnożenie tej stawki przez pięćdziesiąt nie jest ekonomicznie uzasadnione. Co więcej, stanowi zdecydowanie nadmierne obciążenie inwestora. Tymczasem, jak wskazali skarżący, organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości finansowych zobowiązanych. Skarżący podkreślili również, że w trakcie prowadzonego postępowania nie zostali w istocie uprzedzeni o tym, że na skutek wykonania zaleconych przez PINB czynności będą musieli ponieść opłatę legalizacyjną. Nadto organ, ustalając opłatę, nie określił, w jakiej proporcji przypada ona na każdego ze zobowiązanych, co czyni postanowienie niewykonalnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. Ś. [...] w L., kwalifikowane, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jako budowa obiektu budowlanego. Zakres i rodzaj wykonanych przez nich robót budowlanych, wynikający z akt przedmiotowej sprawy i szczegółowo opisany w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji, niewątpliwie nie stanowi remontu, który ogranicza się do odtworzenia stanu pierwotnego, ewentualnie przy użyciu innych materiałów. Tymczasem w niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej (zwiększyła się wysokość, a przez to również kubatura) domu mieszkalnego, co wypełnia znamiona nadbudowy. Z dyspozycji art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia przedmiotowej nadbudowy oraz w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji wynika bezspornie, iż na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestorzy w niniejszej sprawie nie uzyskali. W związku z tym, iż rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, uznając, że zachodzą przesłanki legalizacji tej samowoli, wydał postanowienie datowane na [...] czerwca 2012 r., w którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał nadbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego i zobowiązał skarżących do przedstawienia określonych dokumentów we wskazanym terminie. Z uwagi na to, iż skarżący przedłożyli we wskazanym przez organ terminie wszystkie wymagane do legalizacji dokonanych robót budowlanych dokumenty, co, w myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o dyspozycję art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest bowiem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Wbrew zarzutowi skargi, organ nie miał obowiązku informować skarżących o tym, że konsekwencją wykonania przez nich postanowienia z 19 czerwca 2012 r. jest nałożenie na nich opłaty legalizacyjnej, gdyż wynika to wprost z treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei, stosownie do treści art. art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Zgodnie z powołanym załącznikiem do Prawa budowlanego, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50 000 zł określona została zatem przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie prawidłowo, jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – 50 x 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Wbrew stanowisku skarżących, załącznik do Prawa budowlanego, zawierający współczynniki kategorii i wielkości obiektu, nie różnicuje zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym, mimo iż skarżący dokonali jedynie nadbudowy istniejącego budynku, należało zastosować wartości przewidziane dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego tak, jakby został wykonany w określonym miejscu "od podstaw". Ponadto, co istotne, w związku z tym, iż odpowiedzialność administracyjna, w tym wynikająca z popełnienia samowoli budowlanej, jest co do zasady odpowiedzialnością zobiektywizowaną, oderwaną od kwestii winy sprawcy oraz konsekwencji jego czynu, do jej zaistnienia wystarczy samo tylko obiektywne naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do zmniejszania czy zwiększania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia winy sprawcy samowoli budowlanej, skutków samowoli, czy statusu społecznego i majątkowego sprawców samowoli budowlanej. Organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, przeciwnie – postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany. Innymi słowy – przepisy prawa sztywno określają przesłanki i sposób obliczania opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu zatem na fakt nałożenia tej opłaty, jak i jej wysokość, pozostają czynniki takie jak: przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestorów winy, czy też wartość wykonanych robót. Argumenty skarżących odnoszące się do trudnej sytuacji majątkowej, jakkolwiek subiektywnie nie pozbawione słuszności, nie dowodzą wszakże nielegalności działania organów nadzoru budowlanego w przedmiocie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy pozostaje również postępowanie organów nadzoru budowlanego wobec samowoli budowlanej popełnionej przez sąsiadów skarżących. Sąd orzeka bowiem jedynie w granicach rozpoznawanej sprawy, które wyznaczane są przez podmioty oraz przedmiot postępowania przed organami nadzoru. Skoro przedmiotem postępowania przed organami nadzoru w niniejszej sprawie jest samowola budowlana popełniona przez skarżących, kontrolą sądu nie mogą być objęte rozstrzygnięcia wydane w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przez inne podmioty. Ponadto zasada równości wobec prawa, na którą powołują się skarżący, nie może usprawiedliwiać naruszania przepisów prawa, do którego by doszło, gdyby organy w okolicznościach niniejszej sprawy nie nałożyły opłaty legalizacyjnej. Niesłuszny jest też zarzut braku określenia w postanowieniu, w jakiej części każdy z inwestorów zobowiązany jest do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W przypadku tej opłaty obowiązują zasady analogiczne jak w przypadku zobowiązań solidarnych, tj. uiszczenie opłaty przez któregokolwiek z inwestorów, zwalnia z jej uiszczenia pozostałych (pozostałego). Zobowiązani mogą ponadto samodzielnie ustalić, w jakiej części każde z nich tę opłatę uiści. Zatem, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie narusza prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.