II SA/Lu 897/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. J. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania D. J. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], orzekającej o uznaniu odwołującego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm. – dalej jako "ustawa") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. (dalej także jako "MOPR w L.") w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] zawiadomił D. J. o wszczęciu postępowania w sprawie uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W tym samym dniu MOPR w L. wystąpił do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym L.-Z. w L. o wydanie zaświadczenia o wysokości dokonanych przez stronę przez okres ostatnich 6 miesięcy wpłat z tytułu zobowiązań alimentacyjnych. W zaświadczeniu z dnia [...] marca 2017 r. sygn. Kmp [...] Komornik Sądowy wskazał, że w okresie od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r. wyegzekwowano od D. J. tytułem zobowiązań alimentacyjnych łącznie kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kierownik sekcji ds. funduszu alimentacyjnego MOPR w L. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – uznał D. J. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że pomimo prawidłowego doręczenia wezwania do stawienia się w MOPR w L. w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, strona nie stawiła się w Ośrodku w wyznaczonym terminie. Z zaświadczenia uzyskanego od Komornika Sądowego wynika zaś jednocześnie, że w okresie ostatnich 6 miesięcy na poczet alimentów wyegzekwowano od strony i przekazano wierzycielce łącznie kwotę [...]zł. Organ stwierdził zatem, że zaistniały pozytywne przesłanki uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań (ze względu na niepodjęcie w terminie przez stronę korespondencji zawierającej powyższą decyzję pomimo jej dwukrotnego awizowania, została ona zwrócona do organu, a następnie pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia – k. 144 akt adm. I inst.). W dniu [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu: [...] maja 2017 r.) D. J. złożył do MOPR wniosek o rozłożenie jego zaległości alimentacyjnych na raty. Jednocześnie zwrócił się z prośbą o "nietraktowanie go jako osobę uchylającą się od alimentów", bowiem znalazł pracę za granicą i postanowił spłacać zaległości oraz bieżące zobowiązania alimentacyjne. Następnie (w dniu [...] maja 2017 r., data wpływu: [...] maja 2017 r.) strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając szereg błędów w ustaleniach faktycznych dokonanych przez ten organ. Odwołujący wskazał, że wpłacał kwotę [...]zł na konto Komornika i nie uchylał się od stawiennictwa w MOPR w L. i złożenia odpowiednich informacji do MOPR. Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 209 k.k. poprzez przyjęcie, iż uchyla się on od spłacenia zobowiązań alimentacyjnych, pomimo, że zebrany w sprawie materiał przeczy temu twierdzeniu. W oparciu o powyższe argumenty strona domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając odwołanie D. J. za bezzasadne, podniosło, że organ pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2016 r. wezwał odwołującego do stawienia się w terminie 14 dni w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania strona nie stawiła się w MOPR w L. w zakreślonym terminie. Strona złożyła natomiast oświadczenie majątkowe po upływie zakreślonego terminu, tj. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Brak stawiennictwa w MOPR celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i brak odpowiednich wpłat na konto Komornika Sądowego, stały się jednak podstawą do wszczęcia postępowania dotyczącego uznania strony za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, do wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania strony za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wystarczy, aby materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na realizację chociaż jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 577/13, LEX nr 1373836). Organ wskazał nadto, że w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań, określona w art. 5 ust. 3a ustawy. Zgodnie bowiem z zaświadczeniem Komornika znajdującym się w aktach sprawy, strona przez okres ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywała się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium podniosło, że organ prowadzący postępowanie o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest związany ściśle przesłankami określonymi w ww. przepisach ustawy i nie posiada w zakresie ich interpretacji żadnej dowolności. Strona, pomimo złożonej deklaracji oraz dokonania jednorazowej wpłaty na rzecz Komornika kwoty [...]zł ([...] zł tytułem zaległych alimentów i takiej samej na poczet bieżących alimentów) w dalszym ciągu nie legitymuje się sześciomiesięcznym okresem, w którym wpłaty tytułem bieżących alimentów pokrywały choć w 50% zasądzone kwoty. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przy zachowaniu regularnych wpłat, które będą pokrywały co najmniej 50% zasądzonych kwot, bądź w przypadku utraty statusu dłużnika alimentacyjnego (spłaty wszystkich należności alimentacyjnych) strona straci status dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Do tego czasu Kolegium nie ma jednak możliwości innego, niż organ pierwszej instancji, rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Argumenty celowościowe zawarte w odwołaniu strony nie mają bowiem znaczenia wobec tak sformułowanych przepisów. W złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. J. (reprezentowany przez adwokat B. K.) zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do uznania skarżącego dłużnikiem alimentacyjnym; 2) art. 5 ust. 3a ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wywiązywał się przez okres ostatnich 6 miesięcy w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nieprzeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego; 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżący uchylał się od obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy organ, jeśli ustaliłby prawidłowo stan faktyczny, dostrzegłby sytuację osobistą i finansową skarżącego, a co więcej zauważyłby, że skarżący nie miał woli, by uchylać się od zobowiązań alimentacyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przesłanki określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy należy odnosić do określonych działań (zachowań) dłużnika alimentacyjnego, nacechowanych jego ewidentnie złą wolą, negatywnym nastawieniem do organu. Jeżeli chodzi o przesłankę "uniemożliwiania" w grę może wchodzić np. stała i niczym nieuzasadniona nieobecność dłużnika w miejscu zamieszkania, skutkująca koniecznością wyznaczania przez pracownika organu kilku terminów celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, powoływanie się przez dłużnika na niczym nieuzasadnione przeszkody uniemożliwiające w wyznaczonych terminach przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub złożenie oświadczenia majątkowego, czy podawanie nieprawdziwego adresu do korespondencji. Tego rodzaju zachowanie dłużnika nie dotyczy zatem sytuacji spowodowanych czynnikami zewnętrznymi, niezależnymi od dłużnika. "Odmowa", o której mowa wyżej, ma zaś miejsce wtedy, gdy dłużnik w sposób świadomy i wyraźny zakomunikował organowi, że nie wyraża zgody np. na złożenie oświadczenia o stanie majątkowym. Tymczasem w niniejszej sprawie dłużnik (skarżący) nie miał pracy, a następnie wyjechał za granicę informując o tym organ. Od momentu podjęcia pracy (tj. od kwietnia 2017 r.) wpłaca miesięcznie kwotę [...]zł. We wcześniejszych miesiącach wysyłał zaś przekazem pocztowym pieniądze na adres matki uprawnionego do alimentów, która nie odbierała pieniędzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podkreślić na wstępie należy, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża – w istocie – również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając niniejszą sprawę uchybiło powyższej zasadzie postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełnione zostały przesłanki uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, określone w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Art. 5 ust. 3a ustawy określa negatywną przesłankę uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stanowiąc, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z przepisów ustawy wynika nadto, że wydanie wspomnianej decyzji ma negatywne konsekwencje dla dłużnika alimentacyjnego, albowiem gdy decyzja ta stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika ma obowiązek: 1) złożyć wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, skierować wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji (art. 5 ust. 3b ustawy). Na podstawie wniosku, o którym mowa wyżej, starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ustawy). W wyniku analizy akt sprawy stwierdzić należy, że Kolegium, rozpoznając sprawę w ramach postępowania odwoławczego, pominęło istotne z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów okoliczności, a w konsekwencji dokonało nierzetelnej oceny tego, czy skarżący istotnie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego bądź odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, a tym samym czy wyczerpał przesłanki uzasadniające wszczęcie wobec niego postępowania w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań, a następnie wydanie decyzji to uznającej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że po doręczeniu skarżącemu w dniu [...] lutego 2017 r. wezwania do zgłoszenia się w terminie 14 dni w siedzibie MOPR w L. w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, skarżący wezwania tego nie zignorował, lecz już w dniu następnym, tj. [...] lutego 2017 r. (k. 132 akt adm. I inst.) przesłał do MOPR pismo wyjaśniające, iż ze względu na poszukiwanie zatrudnienia nie może się stawić w ośrodku w wyznaczonym terminie. Do pisma tego skarżący załączył wypełniony druk oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania (składanego w postepowaniach przed sądami powszechnymi), przyjmując, iż czyni to zadość obowiązkowi złożenia oświadczenia majątkowego wskazanego w wezwaniu. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie, a następnie wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzję o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, niezależnie od powyższych działań podjętych przez skarżącego po otrzymaniu wezwania do stawienia się w siedzibie MOPR. O ile zgodzić się można, że działania te nie czyniły zadość powyższemu wezwaniu, to jednak należy zauważyć, że w dniu [...] maja 2017 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz jeszcze przed jej doręczeniem skarżącemu (skutek doręczenia tej decyzji nastąpił – zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. – w dniu [...] maja 2017 r.) skarżący stawił się w MOPR w L., gdzie przeprowadzono z nim wywiad alimentacyjny oraz przyjęto od niego wypełnione i podpisane oświadczenie majątkowe dłużnika alimentacyjnego (na właściwym druku), a także oświadczenie, w którym wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2017 r. wyjechał w celach zarobkowych poza miejsce zamieszkania (k. 149-153 akt adm. I inst.). Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem przywołanej na wstępie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., a także z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., nie odniosło się w żaden sposób do wspomnianych wyżej okoliczności, które niewątpliwie winny zostać wzięte pod uwagę podczas oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Pominięcie przez Kolegium faktu przeprowadzenia ze skarżącym – już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji – wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia przez niego oświadczenia majątkowego skutkowało więc również naruszeniem powyższej normy prawa materialnego, polegającym na co najmniej przedwczesnym wydaniu na jej podstawie decyzji ostatecznej. Należy mieć przy tym na względzie, że powyższe uchybienia niewątpliwie miały istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza zważywszy na wskazane wyżej skutki wydania zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji uwzględni powyższe okoliczności i dokona oceny ich wpływu na kwestię wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzją. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 powyższej ustawy.