II SA/Lu 90/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Burmistrza Miasta Decyzją z dnia 2 [...] 2006 r. znak. [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 255 ze zmianami), Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 2 [...] 2006 r. uchyliło tę decyzję i odmówiło przyznania J. S. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2000 r. do 31 stycznia 2005 r. Organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że począwszy od 2000 r. J. S. ubiegał się o przyznanie różnych świadczeń z pomocy społecznej powołując się na swoją niepełnosprawność. W dniu 10 maja 2000 r. złożył w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu 28 stycznia 2000 r. wydał okresowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stwierdzając jednocześnie, że nie można ustalić daty jej powstania. Podobnej treści orzeczenie zapadło w dniu 5 września 2002 r. na dalszy okres. Na podstawie tych orzeczeń J.S. pobierał zasiłek stały, o który wystąpił w dniu 25 sierpnia 2000 r. Kolejne orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności wydane w dniu 8 lipca 2004 r. zostało zaskarżone, w konsekwencji czego Sąd Rejonowy w L. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt VII [..,.] ustalił, iż niepełnosprawność skarżącego powstała przed 16 rokiem życia. Uwzględniając wyrok Sądu Rejonowego ,Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu 3 grudnia 2004 r. wydał orzeczenie potwierdzające umiarkowany stopień niepełnosprawności, określające czas jej powstania zgodnie z powyższym wyrokiem. Powołując się na to orzeczenie, J. S. wystąpił w dniu 18 lutego 2005 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1 sierpnia 2000 r. Wnioski zawierające taki żądanie, skarżący składał także w dniu 11 czerwca 2005 r. i 9 stycznia 2006 r., jednakże nie zostały one uwzględnione. Organy administracji orzekające w sprawie przyjęły bowiem, iż skoro J. S. po raz pierwszy wniósł o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dopiero w dniu 18 lutego 2005 r., świadczenie należało mu przyznać począwszy od 1 lutego 2005 r. , a nie za okres wcześniejszy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż czuje się pokrzywdzony orzeczeniami organów, które wykorzystują jego schorzenie psychiczne. Zarzucił, iż organy administracji naruszyły art. 9 kpa poprzez niepouczenie go o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił ustalenia dokonane przez organy administracji oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organ orzekający prawidłowo zastosował w sprawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż w sprawie niniejszej spór dotyczy terminu, od którego należy przyznać skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, a więc czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności wykazana w decyzji, której uzyskanie jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, czy też data wynikająca z zaskarżonego w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych. Sąd podkreślił, że w zaskarżonym orzeczeniu dokonano literalnej wykładni powołanego wyżej przepisu, natomiast zasadnym byłoby tu zastosowanie wykładni celowościowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia szeroko omówił wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że zdaniem Trybunału zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianym prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny, niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. W związku z wyżej powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawą dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem przyjąć, tak jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie niniejszej kwestią sporną jest termin, od którego należy przyznać skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. A więc, czy świadczenie należy przyznać od daty osiągnięcia stopnia niepełnosprawności wskazanej w decyzji, której uzyskanie jest konicznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, czy też od daty wynikającej z zaskarżonego w sprawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada o świadczenia rodzinnych. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 uznano wyżej powołany przepis za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału, istniejąca regulacja art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności, a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek – w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności. Stwierdzenie, że dopiero od chwili uzyskania ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności i innych niezbędnych dokumentów można domagać się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nieuprawnione według Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Trybunału przyczyną nielogiczności i powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłku jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienia materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności), i które to uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji. Kreowanie zaś mechanizmu, który umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi rażące naruszenie art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, ani to, iż postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, w tym okresie zainteresowany, jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 konstytucji, rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzenia przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, iż art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa. Z zasady sprawiedliwości społecznej wynika ochrona słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności wyrażająca się w istnieniu odpowiednich usług socjalnych świadczonych przez państwo i różne wspólnoty samorządowe. Zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z ideą państwa prawnego są w Konstytucji RP odpowiednikiem koncepcji socjalnego państwa prawnego. Zdaniem Trybunału , zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych termin, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten w zakresie, w jakim stwierdzona została ta niezgodność, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą – aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle przytoczonej normy konstytucyjnej nasuwa się jednoznaczny wniosek, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi w sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to powinność dokonania takiej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy, której rezultatem będzie wyeliminowanie z zakresu normowania powyższego przepisu wzorca normatywnego, który wskazuje na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie wraz z kompletem wymaganych dokumentów . Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 12700 orzekł jak w wyroku.